25.09.2012
Stanovisko ombudsmana ke kritériím přijímání do mateřských škol
Cílem předškolního vzdělávání je dle školského zákona podporovat rozvoj osobnosti dítěte předškolního věku, podílet se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování, základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Má také vytvářet základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání, napomáhat vyrovnat nerovnoměrnosti vývoje dětí před vstupem do základního vzdělávání a poskytovat speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami. Je tedy patrné, že smyslem mateřských škol je poskytovat dětem vzdělání, které je nedílnou součástí celého vzdělávacího systému, nikoliv jen hlídání a péči. Mateřská škola sice fakticky umožňuje rodinám s malými dětmi skloubit rodinný a pracovní život, nejedná se však o hlavní a zákonem předpokládanou funkci předškolního vzdělávání.
O přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, tedy zároveň o právu dítěte na vzdělání, rozhoduje výlučně ředitel/ka školy, a to dle školského zákona a správního řádu. Ředitel/ka školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí, rozhoduje o přijetí dítěte z pozice orgánu státní správy.
Vzhledem k tomu, že kapacita mateřských škol obvykle nedovoluje přijmout všechny děti, zveřejněná kritéria deklarují, které skutečnosti jsou pro ředitele důležité při rozhodování o přijetí či nepřijetí dítěte. Samotná kritéria především napomáhají předvídatelnosti. Nemají na rozdíl od rozhodnutí právně závazný charakter; je na řediteli/ředitelce, aby jednotlivá kritéria mezi sebou pečlivě vážil/a. Ani sebepečlivěji připravená kritéria navíc nepostihnou všechny skutečnosti hodné zohlednění. V případě nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělání je proto důležité řádně odůvodněné rozhodnutí.
Rozhodnutí ředitele/ředitelky o nepřijetí musí být v každém případě řádně odůvodněné, přestože jsou kritéria zveřejněná. Z rozhodnutí musí být patrné veškeré skutečnosti, které ředitele/ředitelku k nepřijetí dítěte vedly, proč byly upřednostněny jiné děti atd. Pokud ředitel/ka uvede pouze, že dítě nezískalo dostatečný počet bodů s odkazem na zveřejněná kritéria, nebo že nebylo přijato z kapacitních důvodů, nejedná se o řádně odůvodněné rozhodnutí. Rozhodnutí je pak nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění, a v případném odvolání by je měl krajský úřad, jako nadřízený správní orgán, zrušit.
Dítě se jako účastník správního řízení může prostřednictvím zákonných zástupců proti rozhodnutí ředitele/ředitelky odvolat. Důvodem pro zrušení rozhodnutí může být i skutečnost, že je rozhodnutí ředitele/ředitelky založeno na nezákonných kritériích. Ředitel/ka školy by proto měl/a být připraven/a na situaci, kdy bude rozhodnutí o nepřijetí dítěte zrušeno, a nechat tak některá místa volná právě pro účely odvolání, aby bylo zajištěno, že případná odvolání nebudou pouze formální. Pokud by žádná volná místa ve škole vyčleněna nebyla, dítě by nemuselo mít šanci na přijetí, i kdyby u odvolacího orgánu uspělo - řízení by bylo dvojinstanční pouze formálně.
Pokud se žádný z účastníků řízení neodvolá, nebo bude o všech odvoláních rozhodnuto, a v mateřské škole přesto zůstanou volná místa, má ředitel/ka možnost přijmout dodatečně děti (tzv. pod čarou) novým rozhodnutím ve smyslu ustanovení
§ 101 písm. b) správního řádu. Řízení podle ustanovení § 101 písm. b) správního řádu může ředitel/ka zahájit i z moci úřední, a není proto nutné, aby zákonní zástupci těchto dětí podávali novou žádost. Pokud by nebyla mateřská škola naplněna ani tímto způsobem, školský zákon nevylučuje, aby byla volná místa obsazena i v průběhu školního roku.
Kritérium věku se v pravidlech pro přijímání vyskytuje v podobě
1. přednostního přijetí dítěte v posledním roce před zahájením povinné školní docházky,
2. vyššího věku dítěte jako zvýhodňujícího kritéria,
3. nebo jako stanovení minimálního věku dítěte.
První uvedené kritérium stanoví přímo školský zákon. Ředitel mateřské školy má povinnost upřednostnit při přijímání dítěte v posledním roce před zahájením povinné školní docházky bez dalšího. Uvedené zákonné kritérium respektuje skutečnost, že se vzrůstajícím věkem roste potřeba předškolního vzdělávání. Proto také druhé uvedené kritérium zvýhodňující starší dítě lze odůvodnit nárůstem potřeb dítěte se zvyšujícím se věkem. Bezbřehé uplatňování kritéria by však mohlo vést i k nežádoucímu následku, kdy by se tříleté děti do mateřské školy nedostaly, což by zároveň znamenalo omezení, resp. vyloučení práva těchto dětí na předškolní vzdělávání. Je proto na zvážení ředitele mateřské školy, zda a jakým způsobem bude kritérium věku v případě své mateřské školy uplatňovat.
Kritérium minimálního věku dítěte je bezpodmínečné – děti, které tedy nedosáhly požadovaného věku, nemohou být do mateřské školy přijaty. Toto kritérium nemá žádnou oporu v právních předpisech, a zakládá diskriminaci z důvodu věku. Kritérium minimálního věku lze opřít o zmíněné ustanovení § 34 odst. 1 školského zákona pouze za předpokladu, že minimální věk odpovídá tomuto ustanovení nebo je nižší (než tři roky věku).
Rozlišování podle věku jako jedno z kritérií pro přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání je legitimní. I v takovém případě je však lze uplatňovat toliko ve výše vymezených mantinelech. Nelze však paušálně vyloučit z možnosti ucházet se o přijetí do mateřské školy, a to například stanovením bezpodmínečné minimální věkové hranice pro přijetí dítěte, která je vyšší, než ve školském zákoně stanovená hranice tří let.
Častým kritériem je kritérium trvalého pobytu
1. dítěte v obci, kde se školka nachází,
2. nebo trvalého pobytu jednoho či obou rodičů dítěte v obci.
Zvýhodnění dítěte s trvalým pobytem v obci je legitimní. Je-li zřizovatelem mateřské školy obec, naplňuje zřízením školy základní úkoly územní samosprávy, mezi které patří vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů; mezi tyto potřeby patří i vzdělání. Ředitel vykonávající státní správu sice není úkoly samosprávy vázán, není však úkolem státní správy činnost samosprávy a plnění jejich úkolů znesnadňovat. Zvýhodnění by se mělo vztahovat též na děti občanů EU, kteří pobývají na území ČR a místo pobytu mají hlášeno na území příslušné obce, a také na cizince ze třetích zemí, kteří pobývají na území České republiky na dobu delší než 90 dnů, popř. na základě jiného oprávnění, mají-li hlášeno místo pobytu na území obce.
Kritérium trvalého pobytu není legitimní, jde-li o bezpodmínečný požadavek, a žádné dítě bez trvalého pobytu v obci nebude přijato. Také požadavek trvalého pobytu rodičů či zákonných zástupců není legitimní. V rámci plnění úkolů samosprávy zabezpečuje obec vzdělání dětem, nikoliv rodičům. Pokud ředitel při rozhodování o přijetí dítěte (tj. při výkonu státní správy) požaduje trvalý pobyt rodičů dítěte v obci, nedá se již hovořit o zohledňování úkolů samosprávy, ale o kategorizování občanů obce (dětí) podle trvalého pobytu jejich rodičů.
Není-li kritérium trvalého pobytu bezpodmínečné, ale zvýhodňující, jedná se o kritérium legitimní. Je-li jedním z kritérií pro přijetí dítěte do mateřské školy trvalý pobyt jednoho nebo obou rodičů (zákonných zástupců) v obci, o kritérium legitimní se nejedná.
Kritérium zaměstnanosti rodičů přehlíží vzdělávací funkci mateřských škol a akcentuje především funkci hlídací služby poskytované rodičům dětí. Děti jsou tak v přístupu ke vzdělání rozlišovány podle skutečnosti, která nemá na jejich potřebu vzdělávat se přímý vliv. Proto nesmí být kritérium zaměstnanosti rodičů kritériem paušální, jinak totiž nezohledňuje individuální potřeby dítěte z hlediska jeho práva na vzdělání. Doplňková funkce mateřské školy v podobě péče o děti nesmí být brána v potaz přednostně před úkolem poskytovat vzdělání.
Kritérium zaměstnanosti rodičů nelze používat jako kritérium paušální. Není proto přípustné, aby došlo ke (například bodovému) zvýhodnění všech dětí, jejichž rodiče jsou zaměstnaní. Zaměstnanost rodičů tak lze využít toliko v konkrétních odůvodněných případech jako podpůrné kritérium při rovnosti bodů.
Kritéria založená na vztahu rodičů dítěte k orgánům veřejné moci
Ředitelé mateřských škol přistupují i ke kritériím zvýhodňujícím dítě,
1. jehož rodič je zaměstnancem obce, obecního úřadu nebo mateřské školy zřizované obcí, popř. je zaměstnán ve školství obecně, nebo
2. jehož umístnění je v zájmu obce.
Je-li nelegitimní paušální kritérium zaměstnanosti rodičů, o to víc je nelegitimní kritérium zvýhodňující děti rodičů určité profese. Kritérium zvýhodňující děti rodičů zaměstnaných ve veřejném sektoru je však navíc v rozporu s principem rovnosti účastníků řízení a nestrannosti správního orgánu. Rozhodnutí ředitele založené na tomto zvýhodnění je nezákonné, s výjimkou firemních škol.
Druhé kritérium, dle kterého je umístnění dítěte v zájmu obce, opět nerespektuje, že rozhodnout o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání je právem a zároveň povinností výhradně ředitele. Rozhodnutí ředitele nesmí být podmíněno doporučením či dobrozdáním zřizovatele. Není podstatné, zda ředitel přistupuje k takovému doporučení jako k nezávaznému dokumentu nebo k závaznému podkladu pro rozhodnutí; v každém případě se jedná o protiprávní zásah samosprávy (či třetí osoby) do rozhodování správního orgánu. Do stejné kategorie nelegitimních kritérií patří rozhodování zřizovatele o různých výjimkách z jinak uplatňovaných kritérií.
Sociální kritéria
Sociální kritéria nejčastěji deklarují, že ředitel přihlédne při přijímání dětí k předškolnímu vzdělání k sociální situaci či sociální potřebnosti dítěte. Zohlednění sociální situace zvýhodněním dítěte je legitimní a důvodné, protože některé složky předškolního vzdělávání jsou pro dítě v nepříznivé sociální situaci potřebnější (např. podíl na zdravém citovém rozvoji, socializaci dítěte apod.).
Formulace kritéria je velmi obecná, proto je žádoucí, aby ji ředitel mateřské školy doplnil o demonstrativní výčet případů,které mohou představovat nepříznivou sociální situaci dítěte (např. dítě samoživitele/samoživitelky; osiřelé dítě; dítě, kterému v důsledku nepříznivé sociální situace hrozí sociální vyloučení apod.); demonstrativní výčet se bude v čase logicky rozšiřovat s ohledem na situace a žádosti, se kterými ředitel přijde do styku. Výčet příkladů sociálně nepříznivých situací především předem připraví zákonné zástupce dítěte na možnost, že bude nutné nepříznivý sociální stav dítěte dosvědčit. Zároveň napomáhá demonstrativní výčet průhlednosti procesu a naplňování zásady legitimního očekávání. Nevhodný je naopak úplný a uzavřený (taxativní) výčet situací, které bere ředitel v potaz, který neumožňuje řediteli v praxi reflektovat všechny možné sociálně nepříznivé situace.
Ředitel musí každé rozhodnutí o přijetí či nepřijetí, ve kterém se vypořádává s otázkou sociální potřebnosti dítěte, řádně a podrobně odůvodnit. Musí přitom dbát mimo jiné na zásadu předvídatelnosti a legitimního očekávání, tedy aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Pokud tedy zvýhodní dítě v konkrétní nepříznivé sociální situaci, musí zvýhodnit i jiné dítě, které je v situaci shodné nebo podobné.
S ohledem na zásadu součinnosti mezi správními orgány je žádoucí, aby ředitel/ka v případě nutnosti žádal/a při aplikaci kritéria sociální potřebnosti o spolupráci a odborné posouzení sociální situace dítěte jiné správní orgány, zejména orgán sociálně-právní ochrany dítěte.
Jedná se o kritéria, která zdánlivě souvisí se situací sourozence přijímaného dítěte. Nejčastěji se jedná o kritérium
1. znevýhodňující dítě, jeho rodič je na mateřské/rodičovské dovolené s mladším sourozencem,
2. nebo zvýhodňující dítě, jehož starší sourozenec školu již navštěvuje.
Kritérium znevýhodňující dítě, jehož rodič se stará o mladšího sourozence,
a) bez dalšího vylučuje přijetí dítěte,
b) nebo je bodově znevýhodní,
c) nebo je bodově zvýhodní, ale výrazně méně, než kdyby rodič chodil do zaměstnání.
Podstata kritéria vychází z předpokladu, že matka na mateřské dovolené pečující o malé dítě může stejně tak pečovat i o druhé dítě, ucházející se o místo v mateřské škole. Individuální potřebu dítěte předškolního vzdělávání přitom není možné posuzovat pouze z hlediska, zda je jeden z jeho rodičů doma či nikoliv, a na základě tohoto hlediska potřebu dítěte paušalizovat. Všechny varianty uvedeného kritéria jsou v rozporu se zásadou rovného zacházení a zákazu diskriminace, a jedná se o diskriminaci v přístupu ke vzdělání.
Kritérium zvýhodňující sourozence již přijatého dítěte dopadá na úzkou skupinu dětí, které mají pouze o málo staršího sourozence navštěvujícího mateřskou školu. Kritérium jako takové není nezákonné. Jeho uplatňování nepředstavuje diskriminaci, protože není zařaditelné pod žádný diskriminační důvod. Jde však o kritérium vnímané jako velmi sporné, záleží proto na řediteli/ředitelce mateřské školy, zda jeho uplatnění považuje za vhodné.
Pokud je při rozhodování o přijetí do mateřské školy znevýhodněno dítě, jehož matka/otec je na mateřské/rodičovské dovolené s jiným dítětem, jedná se o diskriminaci.
Zdravotní stav dítěte je v kritériích reflektován v podobě požadavku
1. povinného očkování,
2. nebo zdravotní způsobilosti dítěte, doporučení od pediatra či školského poradenského zařízení.
První kritérium je v souladu se zákonem. Předškolní zařízení totiž může přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním (příp. má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci). Nepřijetí dítěte, které není očkováno, je naplnění povinnosti vyplývající ze zákona.
Kritérium zdravotní způsobilosti je formulované velmi obecně a soulad se zákazem diskriminace souvisí s jeho naplňováním v konkrétních případech. Pokud se požadavek zdravotní způsobilosti vykládá jako požadavek povinného očkování, jedná se o plnění zákonné povinnosti (viz výše); namístě by bylo pouze zpřesnění požadavku „zdravotní způsobilosti.“ Za legitimní lze pokládat rovněž výklad, jenž by vylučoval přijetí dítěte trpícího vážnou dlouhodobou infekční chorobou, která by mohla ohrozit ostatní osoby dostávající se do styku s tímto dítětem v průběhu předškolního vzdělávání. V každém případě je nutné uplatnění tohoto kritéria řádně odůvodnit. Požadavek předložení doporučení od pediatra či školského poradenského zařízení je také obecný, a proto se vztahuje i na tuto podmínku výše uvedený výklad.
Kritéria „zdravotní způsobilosti dítěte“ či „doporučení od pediatra“ jsou obsahově velmi neurčitá, není proto vhodné je používat. V odůvodnění rozhodnutí o nepřijetí dítěte na základě těchto kritérií by musel být rozsah jejich aplikace zpřesněn; nelze je totiž uplatňovat zcela bez limitů.
Zdravotní postižení je jedním ze zakázaných diskriminačních důvodů. Není proto možné, aby ředitel paušálně nepřijímal děti s postižením k předškolnímu vzdělání. I z hlediska inkluzivního přístupu ke vzdělání je nejvíce preferována individuální integrace dětí se zdravotním postižením. Pokud by v konkrétních a odůvodněných případech nebylo možné přijmout dítě se zdravotním postižením do mateřské školy, je nutné řešit situaci individuálně, nikoliv paušálně.
Kritérium, které paušálně vylučuje přijetí dítěte se zdravotním postižením, zakládá přímou diskriminaci v přístupu ke vzdělání z důvodu zdravotního postižení.
Nástin kritérií pro přijímání dětí do mateřských škol
(Nastíněná kritéria demonstrují pouze možnou podobu. Nejedná se o kritéria uplatnitelná za všech okolností ve všech mateřských školách)
Ředitel/ředitelka Mateřské školy XY stanovil/a následující kritéria, podle nichž bude postupovat při rozhodování na základě ustanovení § 165 odst. 2 písm. b) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání v mateřské škole v případě, kdy počet žádostí o přijetí k předškolnímu vzdělávání v daném roce překročí stanovenou kapacitu maximálního počtu dětí pro mateřskou školu.
I.
Předškolní vzdělávání se poskytuje dětem ve věku zpravidla od 3 let až do začátku povinné školní docházky.
II.
V souladu s ustanovením § 34 odst. 4 školského zákona je přednostně vždy přijato dítě rok před nástupem povinné školní docházky.
III.
Pakliže nedojde k přijetí dítěte dle kritéria pod bodem II., vychází při přijímání dětí do mateřské školy ředitel/ředitelka z kritérií, uvedených v následující tabulce. Přednostně bude přijato dítě s vyšším bodovým hodnocením. Kritéria jsou posuzována ke stavu k 1. září 201….
Kritérium | Body | |
Doba podání přihlášky (opakované podání žádosti) | 1 rok | 2 |
2 roky | 3 | |
Trvalý pobyt dítěte* | Trvalý pobyt v obci nebo ve smluvní obci | 10 |
Trvalý pobyt mimo obec či smluvní obce | 0 | |
Věk dítěte | 2 roky | 0 |
3 roky | 5 | |
4 roky | 10 | |
5 let (pro případ odkladu školní docházky) | 12 | |
Individuální situace dítěte | Mateřskou školu navštěvuje sourozenec dítěte | 10 |
Sociální potřebnost dítěte** | 0-30 | |
Dítě se hlásí k celodennímu provozu | 15 | |
Dítě se specifickými vzdělávacími potřebami | 30 | |
Za každý den od data narození v předcházejícím školním roce do 31. srpna 201… | Dvouletí | 0,027 |
Tříletí | 0,027 | |
Čtyřletí | 0,005 | |
IV.
V případě rovnosti bodů (shodnosti posuzovaných kritérií) může být v ojedinělých individuálních případech zohledněna výdělečná činnost rodiče dítěte. K výdělečné činnosti se však nepřihlédne, pokud je rodič dítěte, který není výdělečně činný, na mateřské/rodičovské dovolené s dalším dítětem.
* Upřednostnění se týká též dětí občanů Evropské unie či občanů třetích zemí, kteří mají hlášeno místo pobytu na území obce. Občané třetích zemí jsou povinni doložit oprávnění k pobytu na území České republiky ve smyslu ustanovení § 20 odst. 2 písm. d) školského zákona.
** Ředitel/ředitelka může přihlédnout při přijímání dětí k předškolnímu vzdělání ke zvýšené sociální potřebnosti dítěte vzniklé v důsledku nepříznivé sociální situace (může se jednat např. o dítě samoživitele/samoživitelky; osiřelé dítě; dítě, kterému v důsledku nepříznivé sociální situace hrozí sociální vyloučení apod.). S ohledem na zásadu součinnosti mezi správními ředitel/ředitelka žádá o posouzení odborných otázek souvisejících se sociální potřebností příslušné správní orgány.