05.03.2013

Stanovisko Svazu k návrhu nového systému financování regionálního školství

Svaz, v zastoupení Školské komise, vyjadřuje k dosud poskytnutým podkladům o záměru změny v nastavení financování regionálního školství své stanovisko.

Svaz měst a obcí ČR, v zastoupení Školské komise, vyjadřuje k dosud poskytnutým podkladům o záměru změny v nastavení financování regionálního školství (dále také RgŠ) toto stanovisko:

I.     Otázka zavedení nového systému financování
Návrh nového způsobu financování se jeví v této chvíli jako systémově vhodný. Od roku 2005 jsou rámcové vzdělávací programy závazným základem pro stanovení výše finančních prostředků přidělovaných podle příslušných paragrafů školského zákona. Tento závazný základ však nebyl v systému financování RgŠ doposud zohledněn, což působí nemalé problémy jak školám, tak zřizovatelům. Proto vítáme opětovnou snahu MŠMT stávající systém financování změnit.
Nicméně, odkaz na ustanovení o financování regionálního školství prostřednictvím normativu rámcového vzdělávacího programu, který můžeme považovat za krok podporující apel na kvalitu ve vzdělávání, zdaleka nestačí.
Školský zákon označuje vzdělávání a s ním spojenou výchovu jako veřejnou vzdělávací službu. Pokud má připravovaná změna hledat model k zajištění stejného práva na úhradu standardu nákladů na vzdělávání a úhradu veřejné vzdělávací služby, pak chybí základní principy a parametry, které by tyto požadavky definovaly. 

II. Základní metody financování

1)   oborový normativ na žáka
Dlouhodobě kritizujeme neopodstatněné, často propastné rozdíly mezi příspěvky školám se srovnatelnými parametry ve všech stupních vzdělání způsobené přerozdělováním na úrovni krajů. Nelze než souhlasit se záměrem, že jedním z parametrů reformních opatření je sjednocení úrovně financování vzdělávacího procesu v  tzv. hlavní vzdělávací linii z prostředků státního rozpočtu v souladu s rámcovým vzdělávacím programem (RVP).
Pro předškolní a základní vzdělávání existuje jeden RVP. V návrhu se ale setkáváme s rozdílnou výší oborového normativu pro jednotřídní a vícetřídní mateřskou školu, pro školy pouze s prvním stupněm a pro první stupeň plně organizované školy a s rozdílnou výší oborového normativu pro žáky na II. stupni základních škol.

Pokud v novém systému půjde o financování standardu nákladů na vzdělávání dle RVP, pak se jeví nelogická různá výše podpory na vzdělávání dětí a žáků podle organizace školy, což může ve svém důsledku naopak přinášet systémovou nerovnost.
 

• Bylo by vhodné stanovit oborový normativ pro mateřské školy a pro základní školy v takové výši, aby umožnil uhradit přímé vzdělávací náklady i v případě vyhláškou stanovené minimálně naplněné třídy a nebyl závislý na tom, zda děti a žáci navštěvují školu jednotřídní, málotřídní či plně organizovanou.

• U základního školství zůstává otevřený limit počtu žáků na třídu. Je nutné jasně stanovit limit, který umožní realizovat výuku vzdělávacího programu ve škole (třídě) minimálně v úrovni základní mzdy pedagogického pracovníka.

Předpokládali jsme, že vize oborového normativu zahrnuje kompletně prostředky na platy včetně všech zákonných odvodů a náklady na ONIV ve vztahu k dalším povinným náležitostem, které vyplývají z RVP a objevují se návazně v RVP.

Navržené oborové normativy jsou však ve skutečnosti, tzn. bez započtení doplňkové částky, ve všech případech nižší než tzv. krajské normativy. Většina škol získá více prostředků než v roce 2012 pouze za předpokladu, že každá škola a dokonce každý její stupeň dostane doplňkovou částku. Modelový příklad MŠMT sice uvádí doplňkovou částku u každé školy s II. stupněm, ale tak tomu podle tvrzení zástupců MŠMT být nemá. Proto jsou částky uvedené v posledním sloupci modelových příkladů pro II. stupeň úplných ZŠ zavádějící.

Stejná situace nastává i u malotřídek. K navýšení prostředků dojde pouze v případě, že bude doplňková částka využita na výdaje spojené přímo se zajištěním vzdělávání.

• Protože návrh vůbec nenaznačuje metodu pro stanovení výše oborového normativu a v modelových výpočtech je doplňková částka započítávána tak, jakoby měla sloužit zejména k úhradě mzdových nákladů a ONIV v souvislosti se vzdělávací činností, domníváme se, že skutečná výše oborového normativu neodpovídá výši jednotkových nákladů na vzdělávání dítěte, žáka nebo studenta a byla kalkulována nesprávně.

2)   doplňková částka

Doplňkovou částku považujme za nedostatečně vysvětlenou a odůvodněnou. Podle návrhu má sloužit zejména na úhradu „nevzdělávacích nákladů“, tedy na organizační výdaje, ale bude moci sloužit i k eliminaci dopadů „školou nezaviněné“ nižší naplněnosti třídy“ a může být využita i k úhradě tzv. přímé vzdělávací práci učitelů.

Při takovém využití ale nevykrývá vícenáklady na ekonomicko administrativní řízení školy, kdy se na ně z běžného normativu nedostává zejména v případě malých škol, ale působí spíš jenom jako jakýsi vyrovnávací parametr pro dorovnání toho, co chybí ve výši oborových normativů. Ve skutečnosti pak také může způsobit značné disparity některých měst a škol, porušit rovnost podmínek pro žáky z různých míst a výrazně finančně poškodit naplněné školy ve větších městech.

Z návrhu dostatečně nevyplývá, proč jsou doplňkové částky na I.a II. stupeň ZŠ tak rozdílné a podle modelových výpočtů závislé na počtu žáků, jestliže mají vždy sloužit nevzdělávacím účelům, jejichž náklady se podle stupně školy neliší. Chybí také důvod navýšení doplňkové částky v případě, kdy je zřizovatelem svazek obcí.

Zcela nepochopitelná je situace, kdy má být doplňková částka krácena v případech tzv. škol ve výjimce. Působí zcela proti snaze zřizovatele zajistit dostupnost vzdělávání, kdy se obec zaváže doplatit vyšší náklady na vzdělávání a v důsledku tohoto rozhodnutí dojde k dalšímu snížení poukazované částky ze státního rozpočtu. Navíc v situaci, kdy výše oborového normativu nepokrývá přímé náklady ani ve standardně naplněné škole.

• Jsme přesvědčeni, že je nutné přehodnotit systém zavedení doplňkové částky jak z pohledu diskriminace obcí a měst s různým počtem plně organizovaných škol, tak včetně návrhu na její krácení.

3)   škola jako komplexní právní subjekt

Školu je nutné stále chápat jako nedílný subjekt vzdělávání a výchovy, kde mají své nezastupitelné místo jak prvky přímého vzdělání a výchovy, tak přeneseně tyto prvky v rámci výkonu dalších služeb. Proto je důležité již v tomto stadiu brát v úvahu i tu část prostředků, která je v návrhu k přerozdělení krajským úřadům v rámci regionálních specifik.

• Je nutné posuzovat a přistupovat k návrhu nového způsobu financování komplexně. Bez znalosti principů financování celého systému lze jen velice obtížně posoudit, zda předložené modelové příklady dostatečně pokryjí náklady na celou činnost školy.

4)   žáci se speciálními vzdělávacími potřebami

Z přeložených podkladů není zcela jasně zřetelný způsob podpory vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami včetně ohledu na druh postižení žáků. Chybí analýzy a přesné definice podmínek, za jakých bude toto vzdělávání probíhat.

• Podpora integrace žáků do běžných škol vyžaduje systémové řešení. S ohledem na eliminaci nerovnosti podpory podle druhu škol by mělo být zaručeno, že stanovený příplatek k normativu obdrží žák ve stejné výši a stejně nárokově v běžné i speciální škole. Výše nárokového příplatku k normativu by měla škole umožnit zajištění konkrétních nezbytných speciálních vzdělávacích potřeb.
• Pro odpovídající zajištění vzdělávání žáků se SPV jsme přesvědčeni o zachování škol samostatně zřízených pro tento typ postižení, které mají odpovídající profesní zajištění také pro žáky dlouhodobě neúspěšné ve vzdělávání.

5)   vzdělávání v mateřských a základních školách při zdravotnických zařízeníc¨h

• Z návrhu není zřejmé, jak bude financováno vzdělávání v mateřských a základních školách při zdravotnických zařízeních, resp. rehabilitačních a lázeňských zařízení. Pokud nebude financováno normativně, chybí informace, proč jsou z normativního financování vyjmuty a jakým jiným způsobem budou tyto školy financovány.

6)   nakládání s finančními prostředky státního rozpočtu na vzdělávání v ZUŠ a školských zařízeních, na školské služby a nepedagogické pracovníky

Návrh na nový způsob financování zachovává ve výši 30% celkové alokace pro regionální školství k přerozdělovací pravomoci krajských úřadů, a to bez jejich zodpovědnosti za vzdělávání, školské služby a nepedagogické pracovníky ve školách a školských zařízeních zřizovaných obcemi. „Určitá volnost“, kterou chce MŠMT umožnit krajským úřadům při nakládání s finančními prostředky státního rozpočtu v této oblasti, není vůbec blíže specifikována a je ponechávána k další diskuzi. Není vůbec jasné, do jaké míry a jakou formou budou moci obce ovlivňovat krajskou metodiku financování pro přidělování této části státních prostředků, zda zůstanou zachovány oddělené finanční prostředky na školy a školská zařízení zřizované obcemi a kraji na krajské úrovni.

• Vzhledem k tomu, že nebyl předložen žádný pádný důvod, proč by měl o těchto školách rozhodovat kraj, budeme požadovat, aby byly nárokové prostředky poukazovány z MŠMT přímo zřizovatelům škol. 

7)   přístup k ostatním zřizovatelům

Předložený návrh se vůbec nezabývá dalšími zřizovateli, kteří v RgŠ působí, tzn. řešením financování soukromých, církevních škol a škol zřizovaných ministerstvy, i když je i v těchto školách poskytována veřejná služba. Může docházet k výrazné nerovnosti podpory z prostředků státního rozpočtu zejména stanovením odlišných normativů i zvolením rozdílné formy přidělování finančních prostředků.

• Je nutné, aby byl zaručen shodný postup a pravidla při přidělování státních prostředků u všech zřizovatelů, kteří působí v regionálním školství.

8)   legislativní změny

Přesto, že předložený návrh je vstupním podkladem pro zahájení diskuze o změnách v nastavení financování RgŠ a má sloužit k ilustraci principu zavedení prvku oborových normativů a doplňkových částek do nově navrženého systému financování krajského a obecního školství, v paralelně projednávané novele školského zákona jsou již promítnuty změny vyplývající z tohoto návrhu.

Ačkoliv společná pracovní skupina zatím posuzovala nově navržený systém financování zejména jako takový, objevila se již celá řada upozornění na zásadní nesrovnalosti, rozdílné principy a nevydiskutované důležité parametry.

• Požadujeme, aby byly legislativní změny formulovány tak, aby nepředjímaly výsledky diskuze, aby odrážely její průběh a aby mohly být zapracovány všechny podstatné změny, které během společných jednání vzniknou.

9)        termín účinnosti nového způsobu financování

Změna financování by podle výroků představitelů MŠMT měla být předložena vládě na podzim letošního roku a měla by začít platit od 1. 1. 2014. Domníváme se, že čas na její uvedení v platnost není dostatečný. Na konci února diskutujeme teprve o prvních vstupních podkladech, ve kterých shledáváme řadu nezodpovězených problémů. Změny se nedotknou jen velkého počtu zaměstnanců, ale mohou mít dopady na rozpočty zřizovatelů, kteří jsou v hospodaření vázáni řadou závazných ukazatelů, například rozpočtovým výhledem apod.  Pokud chceme vytvořit kvalitní, stabilní systém financování RgŠ provázaný s dalším obdobím, je nezbytně nutné termín účinnosti odložit.

•  Požadujeme odložení účinnosti nového způsobu financování RgŠ a rok 2014 využít k pilotnímu ověřování předkládaných změn.

 

Z á v ě r  a   d o p o r u č e n í:

Předložený návrh ilustruje financování standardu nákladů pouze na vlastní vzdělávání, tj odměňování pedagogických pracovníků, učebnice, učební pomůcky, formou oborových normativů a doplňkových částek. Je tedy jenom jednou součástí celkového systému financování krajského a obecního školství, jehož novou komplexní podobu neznáme.

Bez znalosti výpočtu oborového normativu, doplňkové částky, nákladů na příslušné RVP a zejména principů financování celého systému lze jen velice obtížně posoudit, zda modelové příklady dostatečně pokryjí náklady na činnost školy. 

Na probíhajících jednáních jsme byli zástupci MŠMT ujišťováni, že v žádném případě není zamýšleným efektem změny financování RgŠ úspora státních prostředků nebo snaha přenést povinnost dofinancovávat vzdělávání dle RVP na zřizovatele, resp. na zákonné zástupce žáků.

Má-li být cílem finanční podpory v nově připravovaném systému dítě, žák, student a naplnění jeho práva na kvalitní vzdělávání a zajištění jeho vzdělávacích potřeb z prostředků státního rozpočtu v souladu s RVP, je nezbytné společně hledat podle jednotně stanovených principů a na základě exaktních parametrů model k zajištění rovného práva na úhradu nákladů na vzdělávání. 

 Nový systém financování RgŠ vytváříme s ohledem na ambice České republiky vyjádřené v mnoha stávajících i nově tvořených strategických dokumentech, jako je např. „Strategie vzdělávací politiky České republiky do roku 2020“. Je žádoucí také připomenout, že kraje a řada obcí a měst při rozvoji vzdělávání postupuje podle dlouhodobých záměrů rozvoje výchovně vzdělávací soustavy, které reflektují regionální a místní priority, resp. požadavky státu na posílení faktorů přírodovědného vzdělávání, jazykového vzdělávání, finanční gramotnosti atd.

V jednom z aktuálních dokumentů „2x5 kroků ke kvalitnímu školství“ se mj. hovoří o tom, že české školství má tradičně výhodu kvalifikovaných učitelů a dobře dostupné sítě škol. Stejné kvality výuky pro všechny děti má být dosaženo zavedením jednotného státního příspěvku, tedy normativu. Ale bez definice toho, jaký je účel financování ze státního rozpočtu a na co je normativ určen, bez představy o konkrétních krocích na základě analýz reálných nákladů, bez určení způsobu, jak prostředky distribuovat do škol, bez rozhodnutí o změnách RVP, které stanoví závazné podmínky a tedy i náklady, bez těchto konkrétních kroků zůstane záměr pouze záměrem.

Snaha dát učitelům perspektivu a posílit jejich postavení ve společnosti zavedením kariérního systému zůstane také pouhou deklarací, pokud nebude zajištěn dostatek finančních prostředků pro posílení mimotarifní složky mzdy.

V dalším z kroků je deklarováno, že stát musí školám pomáhat, ne je jen hlídat, vytvořit jim podmínky, aby mohly efektivně učit. Pokud ale opět nebudeme znát odpověď, jakým způsobem toho chce stát dosáhnout, zůstáváme v kategorii zbožných přání.

Jestliže jedním z principů nového systému financování RgŠ je úsilí o stabilizaci rozpočtu, kde nebude chybět dlouhodobý prvek zaručující předvídatelnost vývoje, je velice důležité hovořit minimálně o střednědobém výhledu financování školství. Pokud tam nejsou záruky prioritního přístupu k této oblasti, tak naše současné úsilí znamená pouze přesuny toho mála, co máme, ale jinou metodou.

Využijme naší vzájemné snahy o vytvoření stabilního modelu financování regionálního školství, který naplní právo našich dětí na dostupné kvalitní vzdělávání.

Zpracovali:
PhDr. Marcela Štiková, předsedkyně Školské komise SMO ČR
Mgr. Jan Mareš, místopředseda SMO ČR
s přihlédnutím k zaslaným připomínkám a diskuzi
3. 3. 2013