08.12.2021
Ochrana oznamovatelů (whistleblowing) – mýty a fakta II.
Dne 9. listopadu jsme Vás informovali o metodice Ministerstva spravedlnosti k aplikaci směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále také „Směrnice“). Informaci jsme doplnili dne 16. listopadu. Zaznamenali jsme, že nadále v této oblasti panuje zmatek a nejistota. Níže shrnujeme fakta a doporučujeme obezřetnost k různým obchodním nabídkám na zavedení interního systému ochrany oznamovatelů.
Svaz měst a obcí ČR akceptuje metodiku Ministerstva spravedlnosti, kterou opětovně přikládáme. Z výkladu Ministerstva spravedlnosti ČR vyplývá, že přímá aplikace směrnice dopadá na obce nad 10 000 obyvatel, tyto mají povinnost zavést vnitřní oznamovací systém dle směrnice.
Z ohlasů z členské základny víme, že různé komerční subjekty výklad MSp zpochybňují s tím, že Česká republika nepřijala zákon, kterým by transponovala směrnici a stanovila příslušnou výjimku pro obce do 10 000 obyvatel. Byť je obecně nejvhodnější stanovit výjimku právním předpisem (ideálně zákonem), jsme v situaci, kdy se směrnice o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie, uplatní přímo, tj. bez korespondující transpoziční legislativy.
Stanovení výjimky zákonem tak nepřichází v úvahu.
Současně není možné vydat prováděcí právní předpis ke směrnici nebo neexistujícímu zákonu. Obecně právo Unie připouští, aby k osvobození došlo i jinými prostředky. Požadavkem však je, aby tyto prostředky vyhověly požadavkům principu právní jistoty, tj. aby k osvobození došlo, pokud možno aktem, který je jednoznačný, všeobecně dostupný a nenechává adresáty právní úpravy na pochybách, jaká tato úprava je.
Metodická příručka Ministerstva spravedlnosti sice není ideálním prostředkem pro tento postup, nicméně je jediným prostředkem, který mělo MSp k dispozici. Aby podpořilo naplňování požadavků principu právní jistoty, doprovází výklad předestřený v metodice aktivní poradenskou a osvětovou činností, která bude počátkem příštího roku doplněna o osvětu mediální. Máme za to, že v této kombinaci by ono osvobození mohlo z pohledu práva Unie obstát.
Rozšíření povinnosti na všechny obce by dle stanoviska MSp možná přineslo krátkodobě jisté posílení práv oznamovatelů, nikoliv však z hlediska jejich ochrany, pouze z hlediska disponibilních oznamovacích kanálů. Z dlouhodobého hlediska by však tento přínos pro chráněné veřejné zájmy byl veskrze marginální, když pro budoucnost by dotčení oznamovatelé byli opět vázáni výhradně na jiné kanály oznamování.
Znovu připomínáme, že v případě dopadu přímého účinku směrnice na příspěvkové organizace územních samosprávných celků MSp uvádí, že v jejich případě není naplněn požadavek přímé kontroly státu, jak vyplývá ze závěrů formulovaných SDEU v některých jeho judikátech k této otázce. V rámci decentralizace státní moci jde o další článek víceúrovňové struktury, který plnění svých úkolů odvozuje od územních samosprávných celků, nikoliv bezprostředně od státu. Dle MSp by rozšíření přímého vertikálního účinku i na tyto entity představovalo extenzivní výklad, který by byl spojen s poměrně vysokými administrativními, finančními a časovými náklady na úrovni příspěvkových organizací. Tento výklad se přitom nejeví z hlediska účelu sledovaného směrnicí a transpozičními návrhy nezbytný, neboť zaměstnanci (a další osoby pohybující se v organizaci) mohou oznamovat také přímo zřizovateli – samozřejmě za předpokladu, že je tento povinným subjektem (v opačném případě mohou k dosažení statusu chráněného oznamovatele využít jiné oznamovací kanály). Z uvedeného tedy vyplývá, že přímá aplikace směrnice nedopadá na příspěvkové organizace obcí a tyto nemají povinnost zavést vnitřní oznamovací systém dle směrnice bez transpozice do našeho právního řádu.
Bude-li chtít obec s počtem obyvatel nižším než 10 000 obyvatel či příspěvková organizace obce zřídit vnitřní oznamovací systém dobrovolně, pak tak samozřejmě učinit může. Ke komerčním nabídkám na zavedení vnitřních oznamovacích systému je však potřeba přistupovat s rozvahou a nepodléhat současnému tlaku. Rovněž je nutné připomenout, že při uzavření smlouvy s komerčním subjektem se bude jednat o veřejnou zakázku. Vnitřní oznamovací systém je samozřejmě možné nastavit i bez spolupráce s komerčními subjekty, např. na bázi meziobecní spolupráce, či zapojením vlastních zaměstnanců a IT systémů.
Mgr. Ivona Mottlová, Legislativní a právní sekce