22.08.2005
Připomínky Svazu měst a obcí České republiky k návrhu zákona o podmínkách konání některých shromáždění
A. Obecně
Vzhledem k nedávným událostem týkajících se pořádání hromadné hudební produkce známé pod názvem CzechTech 2005, jejíž rozpuštění bylo a stále je předmětem kritiky ze strany médií, některých politických osobností i široké veřejnosti, připravilo Ministerstvo vnitra ČR návrh zákona o podmínkách konání některých shromáždění. Jak ze samotného názvu navrhovaného zákona vyplývá, jeho předmětem je úprava jen určitých vybraných typů shromáždění. Ta jsou přesně definována v § 1 navrhovaného zákona. Je třeba říci, že obecný právní předpis o shromažďování v českém právním řádu nenalezneme, výchozí tezí pro uplatňování tohoto základního politického práva je čl. 19 Listiny základních práv a svobod. Dle tohoto ustanovení Listiny, může být toto právo omezeno jen na základě zákona, ale nesmí to být takovým způsobem, aby pro jeho uplatňování bylo vyžadováno povolení ze strany orgánu veřejné správy.
Na návrhu zákona je patrné, že byl zpracován ve spěchu, pod tlakem události a při jeho pročítání je zřejmé, že ministerstvo především vycházelo z koncepce zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon za dobu svojí platnosti (tedy 15 let) byl novelizován pouze 4-krát, přičemž tři ze čtyř novel byly vydány v posledních třech letech.
Co se týče samotného návrhu zákona, důvodová zpráva nedostatečně argumentuje ve prospěch nezbytnosti jeho přijetí, čímž jen podepírá tvrzení obcí, že je buď nadbytečný nebo špatně zpracovaný (viz rozpor s čl. 9 odst. 2 písm. c) Legislativních pravidel vlády). Pořádání veřejných akcí tohoto typu na území obce lze podle současného právního řádu dost dobře regulovat v samostatné působnosti obce a to obecně závaznou vyhláškou vydanou k zajištění záležitostí místního pořádku (§ 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů). Sice se tyto vyhlášky vztahují pouze na činnosti konané na veřejných prostranstvích na území obce, ale i tak by se přijetím nové právní úpravy mohou platné vyhlášky obcí dostat se zákonem do rozporu, což by vedlo k jejich zrušení Ústavním soudem ČR.
V obecné části důvodové zprávy postrádáme konkrétnější vyjádření finančních dopadů na státní a ostatní veřejné rozpočty souvisejících s přijetím tohoto zákona. Formulace typu „nelze zcela přesně vyčíslit“, „bude zcela zanedbatelný“ nesplňují podmínky, které jsou kladeny na znění důvodové zprávy (čl. 9 odst. 2 písm. f) Legislativních pravidel vlády). Vzhledem k tomu, že předkladatel zákona mluví o tom, že se tato úprava bude vztahovat jen na několik shromáždění ročně, mohl by celkem přesně vyčíslit tyto náklady. Ke konkretizaci finančních dopadů může pomoci výčet těchto některých nákladů, jež budou muset obce nést:
a) obec s rozšířenou působností budou mít náklady s vysláním svého zástupce na shromáždění (cestovní náklady, stravné, plat apod.); není jasné zda zástupce bude mít povinnost zůstat na shromáždění po celou dobu jeho konání,
b) pokud se má se sdělením zástupce o rozpuštění shromáždění seznámit každý účastník, je třeba počítat s tím, že zde budou náklady v oblasti technického zabezpečení, které umožní provedení této činnosti (megafony, vývěsky v místě konání shromáždění apod.),
c) čím a jak bude zajištěna bezpečnost zástupce úřadu.
Tato připomínka je zásadní.
Pokud má navrhovaný předpis plnit účel regulativu v dané oblasti, pak navrhujeme provést tyto zásadní změny:
B. Zvláštní část
1. § 1 odst. 1 - Počet účastníků 500 je již velmi vysoké číslo, proto navrhujeme tuto hranici snížit a to dokonce na 250 a definice zní: „shromáždění nejméně 250 osob s předpokládanou dobou konání nejméně 24 hodin, při nichž může docházet k obtěžování jiných osob nad míru přiměřenou poměrům zejména hlukem, prachem, světlem a vibracemi, pokud taková shromáždění nejsou upravena zvláštními právními předpisy“.
Toto ustanovení navrhovaného zákona je ještě třeba zpřesnit, protože jak ošetřit případy, kdy se svolavatel domnívá, že počet účastníků nepřekročí stanovený počet a shromáždění neoznámí. Při konání shromáždění dojde k tomu, že se počet účastníků rozroste nad zákonem stanovený minimální limit a budou působit hluk. V návaznosti na tento problém je třeba zpřesnit ustanovení o zákazu a rozpuštění shromáždění.
Tato připomínka je zásadní.
2. V § 1 odst. 3 považujeme za nutné vznést připomínku proti pojmům „kulturní“ a „na místech, k tomu určených“. Kdo určí, že se jedná o kulturní akci na místě k tomu určeném? Svolavatel, úřad, Ministerstvo kultury? Co je místem k tomu určeným, kdo jej určí? A co dělat, pokud svolavatel usoudí, že se jedná o kulturní akci konající se na místě k tomu určeném (pro pořádání technoparty je louka vyhovujícím místem).
Negativní vymezení působnosti zákona v případě akcí konaných na místech „určených“ ke konání akce se v praxi uplatní asi vždy ve vztahu k masovým sportovním akcím, které mají speciálně „určeny“ prostory (stadiony), nicméně ve vztahu k hudebním akcím pro tisíce účastníků speciálně vyhrazené prostory neexistují. V případě městy a obcemi organizovaných hudebních a divadelních festivalů tyto akce na závodišti, koupališti, sportovních stadionech, louce za městem apod.. Každá taková akce by tedy zřejmě nově podlehla přísnému režimu navrženého zákona a v praxi by asi festivalové akce „ve smyslu zákona“ proběhnout již nemohly, anebo pouze za cenu „přivírání očí“ k aplikaci zákona.
3. V § 1 odst. se doplňuje odst. 5, který zní:
„(5) Obec může v samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou, na kterých místech na území obce a v jakém čase lze pořádat shromáždění podle tohoto zákona.“
V návaznosti na předchozí připomínku nabízíme toto řešení. Obce si mohou v závislosti na místních podmínkách a v souladu se zákonným zmocněním vymezit pro takováto shromáždění nejvhodnější veřejná prostranství. Pokud by se shromáždění nekonalo na veřejném prostranství, pak by jeho konání stejně podléhalo regulaci podle navrhovaného zákona.
Tato připomínka je zásadní.
4. V § 1 odst. 4 se za slovo „shromáždění“ vkládají slova „ podle tohoto zákona“.
5. V § 5 odst. 1 písm. g) se v poslední větě číslovka „10“ nahrazuje číslovkou „20“.
Stanovený počet pořadatelů na tolik účastníků je nedostatečný, je třeba to přepočíst tak, že na jednoho pořadatele vyjde cca. 100 účastníků shromáždění.
6. V § 5 odst. 2 se v písm. b) až d) zrušují slova „zda“.
Spojení slov z uvození odstavce 2 „K oznámení je svolavatel povinen přiložit stanovisko příslušného úřadu na úseku …, zda … lze konat shromáždění z hlediska právních předpisů na úseku ….“ vede nevyhnutelně k výkladu, že svolání shromáždění je podmíněno souhlasem resp. povolením skrytého ve formě stanoviska příslušného úřadu, což je z ústavně právního hlediska nepřípustné (viz čl. 19 odst. 2 Listiny poslední věta „Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.“) Orgány veřejné správy mohou pouze stanovit podmínky pro konání shromáždění a pokud jsou naplněny, má svolavatel právo na svolání shromáždění. Tyto podmínky nesmí být nepřiměřeně tvrdé, a to tím způsobem, aby prakticky znemožňovaly výkon ústavně zaručeného práva pokojně se shromažďovat. Podmínky vyplývající z právních předpisů a další omezení jsou přípustná, pokud je to v demokratické společnosti nezbytné vzhledem k ochraně práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti majetku nebo pro bezpečnost státu (viz čl. 19 odst. 2 Listiny věta první).
Příslušné orgány vykonávající v daném úseku dozor neposuzují, zda se může shromáždění konat nebo ne, mohou pouze stanovit podmínky ve svých závazných stanoviscích, které zabezpečují v úseku jejich působnosti nepoškození resp. neohrožení předmětu ochrany pořádáním shromáždění v dané lokalitě. Pokud nebude svolavatel schopen splnit tyto podmínky, mohl by mu úřad nabídnout jiné místo pro konání shromáždění, příp. konání takového shromáždění zakáže z důvodů ohrožení zájmů vyjmenovaných v čl. 19 odst. 2 věty první Listiny s přesnou konkretizací, v čem nevyhověl podmínkám.
Tato připomínka je zásadní.
7. V § 5 odst. 2 písm. g) zní:
„g) stanovisko všech obcí, případně vojenského újezdu, na jejichž území má být shromáždění konáno, za jakých podmínek je shromáždění v souladu se zájmy na ochraně veřejného pořádku nebo majetku na území obce, v případě vojenského újezdu i v souladu se zájmy na ochraně bezpečnosti státu. Stanovené podmínky musí být řádně odůvodněny.“
Pokud by toto ustanovení zůstalo v původním znění, jednalo by se opět o vydání souhlasného stanoviska, které je v podstatě skrytým povolením shromáždění. Upozorňujeme na skutečnost, že obec může v zájmu ochrany veřejného pořádku nebo majetku vydat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku, kterou může vymezit, na kterých místech a ve které denní době je přípustné vykonávat určité činnosti, stejně tak může určit veřejná prostranství, na kterých jsou tyto činnosti zakázány zcela (viz § 10 obecního zřízení).
Stejně jako obec tak i újezdní úřad zabezpečuje potřeby obyvatel vojenského újezdu a to i v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku (viz § 37 odst. 2 písm. g) zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Újezdní úřad může také odmítnout vydat povolení ke vstupu nebo pobytu na území vojenského újezdu (§ 39 a § 40 zákona o zajišťování bezpečnosti ČR).
Toto ustanovení je třeba zpřesnit vzhledem k obcím s rozšířenou působností, protože pokud se bude shromáždění konat na jejím území, pak bude dávat stanovisko a poté jej bude posuzovat její obecní úřad?
Tato připomínka je zásadní.
8. V § 5 odst. 3 se na konci textu písm. g) nahrazuje tečka čárkou a doplňuje se nové písmeno h), které zní:
„h) jakým způsobem byly informovány obce, které sousedí s obcí, na jejímž území se má shromáždění konat.“
Tímto způsobem se okolní obce dovědí o konání shromáždění v předstihu a mohou tak informovat občany o chystající se události. Jejich vyjádření má pouze doporučující charakter, přesto by jej svolavatel měl mít, aby do jisté míry mohl šetřit zájmy obyvatel z okolních obcí.
9. V § 5 odst. 3 se v první větě za čárkou zrušují slova „zda a“.
Příslušné orgány jen vykonávají dohled v rámci stanovené působnosti a mohou tak stanovit závazné podmínky vyplývající z právních předpisů, za kterých je možné shromáždění konat. V souvislosti s navazujícím odst. 4, kdy se svolavatel seznámí se stanovisky, může uvést oznámení do souladu se zákonnými požadavky a tím dojde k naplnění podmínek pro konání shromáždění.
Navrhujeme, aby Ministerstvo zdravotnictví vydalo metodiku, jak zajistit hygienické a zdravotní podmínky na místě konání shromáždění, Ministerstvo vnitra ohledně podmínek zajištění protipožární ochrany.
10. V § 5 se v poslední větě odst. 4 věta za středníkem zrušuje.
Pokud je doručováno pomocí veřejné vyhlášky, pak tento způsob doručování je upraven v § 25 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a je třeba se těmito ustanoveními řídit.
11. V § 5 odst. 4 se mezi větu první a druhou vkládá věta, která zní:
„Pokud nesplňuje oznámení podmínky vymezené ve stanoviscích orgánů v odst. 2 písm. b) až d) a g), odstraní svolavatel tyto nedostatky a doloží příslušným orgánům a obcím, případně vojenskému újezdu, jak budou stanovené podmínky naplněny.“
Příslušné orgány a obce se tak mohou vyjádřit k tomu, jestli svolavatel zajistil splnění podmínek, tak jak jsou vyžadovány v jednotlivých stanoviskách příslušných orgánů.
12. § 7 zní: „ Na shromáždění může úřad vyslat svého zástupce, jemuž je svolavatel povinen vytvořit podmínky pro řádné plnění jeho úkolů, zejména mu umožnit sledování průběhu shromáždění a provedení úkonů nezbytných k případnému rozpuštění shromáždění. Zástupce úřadu není povinen být přítomen shromáždění po celou dobu. Úřad bezodkladně vyrozumí o konání shromáždění místně příslušné okresní ředitelství Policie České republiky.“
Úřad je orgánem posuzující přípustnost shromáždění s platnými právními předpisy a může tak dát podnět k rozpuštění shromáždění, pokud by jeho průběh byl provázen násilnostmi, porušováním ústavně zaručených práv, pácháním trestné činnosti apod. Pokud by zástupce nebyla umožněna přítomnost na shromáždění, jen těžko by úřad mohl vydat pokyn k jeho rozpuštění. S přítomností zástupce na shromáždění budou souviset i zvýšené náklady obecních úřadů obcí s rozšířenou působností (viz obecná část připomínek).
Vyrozumění Policie ČR o konání shromáždění má zabezpečit bezprostřední reakci na podnět ze strany úřadu, resp. jeho zástupce, jehož výzva k rozpuštění nebyla uposlechnuta, ale také na podněty občanů.
13. § 8 písm. a) zní: „být přítomen na shromáždění,“
Nelze nikoho nutit k účasti na shromáždění (účastí se myslí aktivní zapojení, a to souvisí s myšlením a vnitřním přesvědčením člověka, jež nelze nikomu vnucovat- viz čl. 15 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny), funkce svolavatele je jen zprostředkující.
14. V § 8 se na konci textu písm. i) doplňují slova „pokud není s vlastníkem nebo nájemcem pozemku dohodnut jinak,“.
Zákonný zásah do obsahu soukromoprávních vztahů svolavatele a vlastníka, nájemce pozemku ve věci následného úklidu pozemků je neopodstatněný. Úklid pozemku je problémem vlastníka pozemku; případné veřejnoprávní konsekvence znečištění pozemků jsou věcí úpravy již existujících právních norem.
15. V § 9 se na konci textu ustanovení doplňuje věta, která zní: „Náklady na pomoc, kterou poskytuje úřad, nese svolavatel shromáždění.“
Svolavatel si při oznámení shromáždění musí být vědom toho, jak velkého rozsahu bude, jaké náklady budou spojeny s jeho organizací apod. Pokud není schopen jako hlavní organizátor shromáždění zajistit jeho řádný průběh, musí nést náklady na pomoc, kterou mu poskytne úřad. Nebylo by odůvodněné, pokud by takové náklady nesl úřad, když nic neorganizoval.
16. V § 10 na konci textu písm. c) se za slova „a dále omamné a psychotropní látky“ vkládá poznámka pod čarou č. 7a), která zní: „167/1998 Sb., o návykových látkách a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.“
Fyzické osoby mohou užívat léky obsahující některé tyto látky bez zvláštního povolení pro svou potřebu, jež jim byly vydány na základě lékařem vydaného receptu.
17. § 11 písm. d) zní: „d) svolavatel neprokázal, že je schopen splnit podmínky, jež byly vymezeny ve stanoviskách orgánů podle § 5 odst. 2 písm. b) až d) a g),“.
18. V § 11 se doplňuje písm. e), které zní: „e) se má konat na místě, kde by účastníkům shromáždění hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví nebo vážná újma na majetku.“
19. V § 12 odst. 1 se za slovy „však do“ nahrazuje slovo „2“ slovem „3“.
V návrhu stanovená lhůta 2 pracovních dnů je neúměrně krátká. Požadujeme ji prodloužit na minimálně 3 pracovní dny.
20. V § 14 odst. 1 se za slova „zástupce úřadu“ vkládá čárka a slova „je-li přítomen na shromáždění“.
21. V § 14 odst. 1 písm. d) se slova „b) až g)“ nahrazují slovy „b) až d) a g)“.
22. Je třeba zpřesnit ustanovení o sdělení výzvy k rozpuštění shromáždění v § 14 odst. 2. Jak je možné splnit podmínku „ …takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné a aby se s ním mohli všichni účastníci seznámit.“ ? Kdo bude zjišťovat z kolika zemí jsou účastníci? V kolika jazycích a za pomoci kolika tlumočníků to má být provedeno? Jak zajistit zvukovou aparaturu, která přehluší aparatury účastníků?
23. V § 17 odst. 1 písm. c) se za slovy „neúplné údaje“ vkládají slova „úřadu nebo“.
Pod tento přestupek by měla spadat i taková možnost, že svolavatel poskytne úřadu nepravdivé údaje, na jejichž základě úřad shromáždění nezakáže (např. neuvede skutečné místo konání, uvede nadsazený počet pořadatelů, předloží zfalšovanou smlouvu k pozemku apod.)
24. § 17 odst. 1 písm. e) zní:
„e) v rozporu s § 8 písm. a) není přítomen na shromáždění,“
25. V § 17 odst. 2 písm. a) se zrušují slova „které nebylo oznámeno podle § 4 nebo“.
Nelze, aby účastník shromáždění zjišťoval, zda je shromáždění oznámeno podle zákona, tuto povinnost zajišťuje svolavatel. Pokud shromáždění splní zákonné podmínky, musí tak být oznámeno způsobem uvedeným v zákoně (vyvěšení v obci, kde se koná, oznámením v rozhlase, na místě, kde se koná). Co dělat, ale v případě, že svolavatel prezentuje shromáždění jako zákonné a ono ve skutečnosti není? Sankcionovat účastníky není přiměřené (nehledě na to, že ani neznají podmínky konání apod.), odpovědnost nese svolavatel.
Tato připomínka je zásadní.
26. V § 18 odst. 2 navrhujeme zvýšit všechny pokuty za správní delikty právnických osob na desetinásobek. Odpovědnost právnických osob je tak odlišena od odpovědnosti fyzických osob, v případě pr. osob se totiž bude jednat i o lépe organizovaná shromáždění, dále budou to shromáždění související s předmětem její činnosti, proto mohou i odborněji posuzovat rozsah shromáždění a jeho průběh.
27. V § 20 doporučujeme použít VARIANTU 2, přičemž navrhujeme doplnění odstavce 3 a 4, který zní:
„(3) V případě rozpuštění shromáždění podle § 14 a § 15 tohoto zákona není odpovědnost za škodu podle odstavců 1 a 2 dotčena.
(4) Pokud bude zjištěn konkrétní účastník, jež škodu způsobil, pak do výše této škody je svolavatel zbaven odpovědnosti.“
Je třeba si ale uvědomit, že takto formulovaná odpovědnost svolavatele založená objektivně odradí spoustu potenciálních svolavatelů (jedná se o zvláštní typ odpovědnosti), což v konečném důsledku bude znamenat nepřiměřené omezení práva na shromažďování. Zřejmě by to bylo posuzováno jako protiústavní. Jako změkčující klauzuli navrhujeme korigovat objektivní odpovědnost svolavatele subjektivní odpovědností konkrétního pachatele, jež škodu způsobil )tato odpovědnost se bude řídit obecnými předpisy o náhradě škody viz zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů)
28. § 22 zní:
„Tento zákon nabývá účinnosti patnáctým den ode dne jeho vyhlášení.“
V důvodové zprávě nebylo uspokojivě zdůvodněno, proč má nabýt navrhovaná zákon okamžité účinnosti. V souladu s čl. 53 odst. 1 Legislativních pravidel vlády „stanovení počátku nabytí účinnosti dnem vyhlášené právního předpisu je třeba omezit jen na případy časově naléhavé“, což není tento případ, protože návrh zákona nemá návaznost na žádný jiný právní předpis.
Tato připomínka je zásadní.
Mgr. Pavel Drahovzal, legislativní oddělení Kanceláře SMO ČR
Tel: 241 733 589, e-mail: drahovzal@smocr.cz
Tato připomínka je doporučující.