22.10.2007

Reforma veřejné správy – co nás čeká a nemine

Úvodní slovo si vzal náměstek Ministerstva vnitra pro veřejnou správu, informatiku, legislativu a archivnictví Mgr. Zdeněk Zajíček, který představil model moderní veřejné správy jakožto tvořeného legislativou, místem, občanem, úředníkem, technologiemi a financemi, kdy každý z vrcholů zmíněného šestiúhelníku je stejně důležitý.

Pan náměstek zdůraznil důležitost náležitého ohodnocení tajemníků, jako manažerů, kteří musí vyhovět požadavkům kladeným na ně z mnoha stran (občané, úředníci, zastupitelé, nadřízené orgány, zákonné limity). Následně představil úmysl připravit nový sjednocující zákon o úřednících (státních i ze samospráv) a rovněž jeden kodex kontroly veřejné správy, aby každá působnost nebyla kontrolována podle odlišné úpravy. Upozornil i na potřebu revize zákona č. 109/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Velký prostor věnoval p. náměstek procesu RIA, kterému by měly být od listopadu 2007 podrobovány všechny nové zákony, za účelem včasného vyčíslení dopadů zákonů na veřejné rozpočty, včetně případů, kdy dochází k přesunu přenesené působnosti ze státu na samosprávy či naopak.

Stručně se pan náměstek vyjádřil k plánu MPSV zřídit Národní úřad zaměstnanosti, který propaguje ministr Nečas mj. za účelem získání větší kontroly nad vyplácenými dávkami a podporami. Po vyslechnutí argumentů ve prospěch Národního úřadu je projektu nakloněn. Další prostor byl věnován plánovanému projektu elektronické Sbírky zákonů, coby autoritativní databázi českého práva (Sbírka v papírové podobě je prakticky nepoužitelná a ani občané do ní nenahlížejí, ač ji obecní úřady musí odebírat). Tento projekt by si vyžádal přijímání zákonů v plném znění (nikoliv pouze novelizovaná ustanovení), na druhé straně již nyní mají všichni poslanci, resp. předtím připomínková místa, zákon v úplném znění s vyznačením přijímaných změn.

Dalším plánem MV ČR je vytvoření legislativního softwaru, za účelem sjednocení tvorby zákonů, vyhlášek a nařízení, které musí být v souladu s ostatními předpisy, používat jednotnou terminologii a jednoznačné a zaužívané pojmy a legislativní postupy.

Podrobněji pan náměstek hovořil o E-Governmentu, který má stát na čtyřech pilířích - 1) Czech-pointy, 2) jednotná komunikační infrastruktura, 3) zákon o elektronických podáních, doručování a vůbec komunikaci s úřady a 4) systém centrálních registrů s on-line sdílenými informacemi.

Czech-pointy mají být na všech obecních úřadech obcí s rozšířenou působností a posléze i na všech matričních úřadech.

Problémem při budování komunikačních sítí je nedostatek konkurence, neboť v některých regionech je jediným subjektem schopným zajistit plošné pokrytí pouze Telefónica O2, která má konkurenci stlačující cenu služeb pouze v Praze. Do budoucna je však třeba zřídit regionální sítě, propojující všechny tři úrovně veřejné správy obce, kraje a stát.

V oblasti doručování byl měl být zřízen institut elektronické schránky, která by byla povinná pro právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku a dále pro zmocněnce/zástupce fyzických osob a další osoby zapojené do výkonu veřejné moci (např. advokáti, znalci, auditoři). Fyzické osoby by měly elektronickou schránku na základě svobodné volby. Zmíněný projekt by měl přinést obrovské úspory v doručování, zároveň bude až na zákonem stanovené výjimky téměř absolutně platit fikce doručení, tzn. doručení rozhodnutí bude mnohem těžší se pod různými záminkami vyhýbat.

Zavedena by měla být i autorizovaná konverze písemností, kdy listiny, u nichž je třeba ověření, bude možno zaslat např. ve formátu *pdf, tzn. elektronicky, a autorizovaně konvertovaný dokument pak bude moci žít vlastním životem, aniž by občan musel vždy znovu předkládat papírové listiny, na jejichž ověření předtím vystál frontu na matrice.

Namísto rodného čísla má být dále zavedeno tzv. osobní číslo občana, coby bezvýznamového identifikátoru, kdy se jedná o číslo, které neprozrazuje osobní údaje člověka, ale bude ho jedinečným a nezaměnitelným způsobem identifikovat.

Pan náměstek zmínil i problematiku řidičských průkazů, kdy praktický význam povinnosti vlastnit řidičský průkaz coby veřejnou listinu je diskutabilní, je-li ŘP pouze dokladem o oprávnění, jehož existenci lze ověřit v evidenci řidičů, tzn. Policie ČR, která především řidičské průkazy kontroluje, je vlastně nepotřebuje. Společenská nebezpečnost nesplnění povinnosti požádat o nový řidičský průkaz je tak minimální, k čemuž by měly odbory dopravně-správních agend přihlížet, pokud se s takovým řidičem po novém roce setkají, a doporučen je maximálně shovívavý přístup. (O dalším postupu MV ČR a MD ČR budeme informovat.)

Návazně bylo otevřeno širší téma, a to zřizování Centrálních registrů, neboť každý úřad má svůj vlastní registr, úřady mezi sebou nekomunikují, odmítají si poskytovat informace apod. Podstatné informace by byly obsaženy v jediném registru, základními registry by pak byly Územní identifikace a katastr, propojený se systémem adres, dále Evidence obyvatel, dále Registr osob (fyzických i právnických), který by vzniknul integrací obchodního rejstříku, živnostenského rejstříku, školských registrů atd., a konečně Registr práv a povinností (obsahující např. zbrojní nebo řidičská oprávnění).

Pro zefektivnění výkonu státní správy bude třeba realizovat i procesní audit všech agend, činností a úkonů (právního i neprávního charakteru), za účelem zjištění, které úkony se dublují, které jsou zbytečné, které neefektivní a které lze úplně vyškrtnout. Procesní audit by měl zároveň přinést odpověď na otázku, kolik výkon veřejné správy reálně stojí, od nákladů na doručování až po čas sekretářky, která se na zajištění průběhu správních řízení a vedení správních agend rovněž podílí.

Dalším cílem reformních kroků ve veřejné správě je její profesionalizace, stabilizace a apolitičnost. Je třeba sjednotit právní úpravu pracovního poměru / služby ve veřejné správě, je třeba řešit pravidla kariérního postupu úředníků i jejich vzdělávání, jinými slovy čeká nás příprava komplexní úpravy právního postavení zaměstnanců veřejné správy. V případě zaměstnanců samospráv bude limitem takové úpravy ústavně garantované právo na samosprávu, které brání intenzivnější ingerenci státu do organizace a výkonu územní samosprávy. Předpokládá se posun k soukromoprávnímu pojetí státní služby, úprava tedy bude civilního charakteru s prvky práva veřejného. Zákon má určit, kdo je úředníkem a pro které instituce nebo subjekty bude zákon platit, má definovat pojem úřední činnosti a vztah k zákoníku práce, který bude předpisem subsidiárním, zatímco zákon o úřednících předpisem speciálním.

/Podklady pro tajemníky, týkající se mj. nákladů na výkon státní správy, naleznete zde./

V krátkém vystoupení požádala přítomné tajemníky zástupkyně Policie ČR o vyplnění dotazníku, týkajícího se spokojenosti s kvalitou a dostupností služeb Policie ČR, konkrétně vnějšího vzhledu a označení služeben, kultury prostředí služeben, bezpečí a komfortu veřejnosti při pobytu na služebně, profesionality zaměstnanců a příslušníků Policie ČR a ostatních oblastí. Vyplnění dotazníku potřebuje Policie ČR pro stanovení priorit k čerpání evropských peněz, z nichž by mohlo být zlepšení vybavení i práce Policie ČR financováno. Vzhledem k tomu, že největší zkušenosti a nejvíce kontaktů s Policií ČR mají přestupková oddělení obecních úřadů (příp. ještě OSPODy), připadne praktická realizace tohoto úkolu z pokynu tajemníka nejspíše jim. Kontaktním místem pro vyplňování dotazníku je sekretariát policejního prezidenta plk. Mgr. Oldřicha Martinů, resp. plk. Ing. Pavla Bouberleho, e-mail: dholatova@mvcr.cz nebo nppe@mvcr.cz. Dotazník je třeba vyplnit nejpozději do 15. listopadu 2007.

Po vystoupení pana náměstka následovalo vystoupení zástupce odboru přípravy pracovníků ve veřejné správě MV ČR, kdy byl přednesen projev týkající se vzdělávání úředníků. Součástí komplexního programu vzdělávání by mělo být i motivování vysokých škol k bakalářskému (i magisterskému) a zejména prakticky orientovanému úřednickému programu vzdělávání (právo, veřejná správa, národní hospodářství apod.), kdy zvláště tradiční univerzity své studijní programy orientují zatím spíše akademicky a zbytečně vědecky.

Následovalo vystoupení, které se podrobněji věnovalo elektronizaci veřejné správy, datovým schránkám, identifikaci občanů, portálu veřejné správy (a jeho přestavbě a plánovanému rozšíření služeb) a konečně Czech-pointům. Odkázáno bylo rovněž na usnesení Vlády č. 878 ze dne 13. srpna 2007, o Metodice stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy, které má zajistit vyčíslování nákladů na výkon státní správy. Ve lhůtě do 30. dubna 2008 by mělo být zajištěno vyčíslování příspěvku na výkon přenesené působnosti v závislosti na příslušné agendě.

Dále bylo na programu vystoupení týkající se památkové péče, které se věnovalo připravovanému novému zákonu o památkové péči, kdy bylo mj. upozorněno na prostor pro správní uvážení při vedení správních řízení, kdy úředník není otrocky vázán stanoviskem památkářů.

Jedním z nejočekávanějších a zároveň posledním z bodů setkání s tajemníky pak bylo vystoupení zástupců MPSV, kteří propagovali projekt Národního úřadu zaměstnanosti. Celé vystoupení bylo přes řečnické schopnosti vystupujících poněkud nepřesvědčivé, nejčastější odpovědi na dotazy tajemníků zněly "to ještě nemáme do detailu promyšleno nebo zpracováno, ano, jsou zde ještě mnohá šedá místa, ano, to teprve zjišťujeme, atd.". Zároveň byli tajemníci naléhavě žádáni o pomoc a podporu při zavádění nového systému, který má být od počátku roku 2009 spuštěn.

Tajemníci se tázali např. na otázku delimitace zaměstnanců, např. zda nově zřízený úřad převezme i zaměstnance/zaměstnankyně bez "ZOSky" (pravděpodobně ano), jak to bude s budovami (zákon má uložit obcím povinnost strpět ještě další dva roky úředníky nového úřadu ve svých prostorách), proč má obcím zůstat část působnosti (na poli sociálně-právní ochrany dětí, tj. OSPODů, a dále v oblasti poradenství), pokud úředníci a úřednice ztratí kontakt s občany i praxí, tzn. nebudou znát klienty ani nebudou mít co radit (zbytek působnosti byl odůvodněn tím, že občan má blíže na obecní úřad). Zástupci MPSV nedokázali přesvědčivě odpovědět na otázku, jak bude prováděna delimitace, pokud by část úředníků a úřednic nakonec přecejen měla na obci zůstat a pokud bude nutno tak jako tak investovat do zajištění místa, vzdělání a mzdových nákladů na nepřevzatý úřední aparát tajemníci žádají když už, tak přesun vší působnosti na nový úřad, nikoliv jakoukoliv formu dělené působnosti. Reformu lze stručně charakterizovat slovy nejdříve "decentralizaci a vstříc občanovi", pak zas "centralizace a pryč od občana", kterému jsou prý obce příliš blízko postupně ale MPSV zjišťuje, že v řadě případů je blízkost obce výhodou, a proto chce některé kompetence obcím přenechat. Hrozí tak riziko, že poté, co obce investovaly obrovské prostředky do zajištění sociálních agend, budou jim tyto odňaty (spouštěcí náklady nového úřadu mají dosáhnout 4 miliard Kč), a v budoucnu s tím, až se zjistí, že úřad je příliš daleko nebo že některé agendy jsou pro úředníky a úřednice nové instituce odborně, komunikačně a psychicky příliš náročné, budou přesouvány zpátky na obce ("které jsou přece občanovi nejblíže"). Lze očekávat, že stát si bude chtít zachovat kontrolu nad přerozdělováním peněz, ale agendy, které lze jen těžko vykazovat a které vyžadují velké osobní nasazení úřednického aparátu, bez okamžitých a hmatatelných výsledků (tedy "neoblíbené" agendy) budou přenechány obcím.

Dozvěděli jsme se, že nový systém bude lepší, hospodárnější, jednotnější, kvalitnější, s propojenými informačními toky atd., jako by dosud obce pracovaly nekvalitně, nehospodárně, nejednotně a špatně a jako by nefungovalo metodické vedení a dozor ze strany ministerstva. To zástupci MPSV ihned odmítli s tím, že úředníci a úřednice pracují výborně, přesto však neozřejmili, proč titíž úředníci, pod stejným ministerstvem, pouze přemístění do jiné budovy, budou nyní pracovat lépe, kvalitněji a levněji a proč nebylo pracováno na zlepšováno systému stávajícího. Vzhledem k tomu, že zástupci MPSV např. teprve zjišťují, kde všude jsou OSPODy a neví zatím, jak budou pracoviště úřadu územně členěna, nezní velkorysé plány ministerstva příliš přesvědčivě.

Jakkoliv je nutno přivítat každý přesun výkonu státní správy pryč od samospráv, zatím se zdá, že reforma přináší více otazníků než zodpovězených otázek a že MPSV bude muset s obcemi a dalšími orgány veřejné správy ještě hodně komunikovat, aby reforma byla vůbec uskutečnitelná, a neměla zároveň negativní dopady na obce, na veřejné rozpočty ani na občany.

Zápisy ze setkání s tajemníky naleznete zde: Benešov (16.10.2007), Brno (18.10.2007).

Mgr. Jan Potměšil
odd. legislativně-právní Kanceláře SMO ČR