12.03.2014
Zákon o obcích ve vazbě na nový občanský zákoník
Tento článek je zaměřen na některé důležité otázky související se zákonem o obcích ve vazbě na nový občanský zákoník. (Foto: franky242 / FreeDigitalPhotos.net)
1) Pachty a výprosy
Ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích ukládá obci povinnost zveřejnit záměr v případě pronájmu, výpůjčky, směny, darování nebo prodeje nemovitého majetku obce. Zákon o obcích však podstatu těchto závazkových vztahů blíže nevymezuje, neboť vychází z jejich pojetí v soukromoprávních předpisech. Nyní již neplatný občanský zákoník vymezoval prodej (koupi) v ustanovení § 588 a násl., směnu v ustanovení § 611, darování v § 628 až 630, výpůjčku v § 659 a násl. a nájem v § 663 a násl. Až do 31. prosince 2013 (do účinnosti nového občanského zákoníku) tedy platilo, že záměr obce disponovat s nemovitým majetkem musel být zveřejněn tehdy, jestliže zamýšlená práva a povinnosti smluvních stran odpovídaly vymezení práv a povinností uvedených smluvních typů v občanském zákoníku.
Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) je právním předpisem měnícím od základu soukromé právo v České republice, včetně práva závazkového. Tento zákon přitom některé dosud užívané závazkové instituty co do podstaty přebírá, jiné až dosud užívané závazkové instituty přebírá co do označení, nikoli však rovněž co do obsahu (srov. níže), a dále zavádí též zcela nové smluvní typy. Především dochází k novému pojetí nájmu, neboť zatímco dřív platné ustanovení § 663 občanského zákoníku vymezovalo nájemní smlouvu jako smlouvu, jíž pronajímatel přenechává za úplatu nájemci věc, aby ji dočasně užíval nebo z ní bral užitky, nový občanský zákoník nájemní smlouvu chápe pouze jako smlouvu, na jejímž základě může nájemce věc toliko dočasně užívat (§ 2201) a současně vymezuje zcela nový závazkový vztah označený jako pacht, na jehož základě je pachtýř oprávněn věc dočasně nejen užívat, ale též požívat (§ 2332), tj. brát z ní užitky a plody (srov. § 1285). Podobně došlo i k vymezení nových smluvních typů v souvislosti s výpůjčkou. Podle bývalého občanského zákoníku spočívala výpůjčka v přenechání věci po dohodnutou dobu k bezplatnému užívání (§ 659). Nový občanský zákoník kromě výpůjčky jakožto práva bezplatného dočasného užívání tzv. nezuživatelné věci vymezuje výslovně (a nově) i tzv. výprosu jako zvláštní institut spočívající rovněž v právu bezplatného užívání věci, aniž však je ujednán účel užívání a doba tohoto užívání.
Vzhledem k tomuto „novému nastavení“ obsahu některých závazkových vztahů (nájem, výpůjčka), resp. vzhledem k tomu, že určité smluvní vztahy, které až do 31. prosince 2013 byly součástí těchto závazkových vztahů, se v pojetí nového občanského zákoníku stávají samostatnými instituty (pacht, případně z jistého hlediska též výprosa, neboť podle starého občanského zákoníku bylo-li sjednáno bezplatné užívání věci bez časového omezení, byla taková smlouva považována za smlouvu o výpůjčce – srov. komentář k § 659 In: Jehlička, O. a kol.: Občanský zákoník – komentář, 9. vydání a Eliáš, K. a kol.: Občanský zákoník – Velký akademický komentář, Linde Praha a. s.), je z hlediska aplikace § 39 odst. 1 zákona o obcích nutné zvážit, zda je na místě v něm užívané pojmy pronájem a výpůjčka i po účinnosti nového občanského zákoníku vykládat z obsahového hlediska jako dosud (v takovém případě by bylo nutné záměr zveřejnit i v případě úmyslu obce sjednat pacht a z povahy věci též výprosu), anebo zda účinností nového občanského zákoníku dochází i k novému obsahovému „naplnění“ pojmů užívaných v § 39 odst. 1 zákona o obcích (v tomto případě by se záměr zveřejňoval pouze v případě nájmů a výpůjček podle nového občanského zákoníku, zatímco při sjednávání výpros a pachtů by se tato povinnost již neuplatnila).
Při hledání odpovědi na tuto otázku jsou dle našeho názoru rozhodující standardní výkladové postupy v právu, založené mj. na principu jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu jako celku. To především znamená, že identickým pojmům a institutům v zásadě nelze dávat různý obsah podle toho, v jakém právním předpisu a v jaké souvislosti jsou užívány. Dojde-li ke změně obsahu určitého institutu v právním předpise, jenž tento obsah vymezuje, nutně tím musí být změněno i obsahovému pojetí tohoto pojmu pro účely ostatních právních předpisů, které s ním počítají. To v dané souvislosti znamená, že povinnost zveřejnit záměr podle § 39 odst. 1 zákona o obcích (v nyní platném znění, nedojde-li k jeho změně) by se vztahovala jen na sjednání nájmu ve smyslu § 2201 nového občanského zákoníku, resp. sjednání výpůjčky nemovité věci ve smyslu § 2332. Pro výprosu nebo pacht nemovité věci by proto povinnost zveřejnit záměr dovoditelná nebyla. Pro tento výklad svědčí i právní povaha zákonem stanovení povinnosti zveřejnit záměr. Svou podstatou jde o veřejnoprávní omezení (podmínku) pro soukromoprávní dispozice realizované obcemi. Z tohoto důvodu (a samozřejmě též s přihlédnutím k čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) je nutné toto zákonné omezení vykládat restriktivně, resp. ze dvou možných výkladů zvolit ten, který je pro adresáta právní povinnosti výkladem příznivějším.
Pro opačný výklad přitom nelze dle našeho názoru argumentovat tím, že ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích dosud nebylo změněno v návaznosti na nový občanský zákoník. Zákon, který upravil jednotlivé právní předpisy v návaznosti na nový občanský zákoník, nepočítal při změně zákona o obcích s modifikací § 39 odst. 1 v souvislosti se zveřejňováním záměru (rozšířením na výprosy a pachty).
V této souvislosti si dovolujeme rovněž upozornit, že nový občanský zákoník nově chápe i pojem nemovitá věc. Podle staré právní úpravy (§ 119 odst. 1) byly nemovitostmi pouze pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem, podle nového občanského zákoníku (§ 498) budou nemovitými věcmi pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. Nemovitými věcmi tedy nebudou jako dosud pouze hmotné věci (§ 496), ale též věci nehmotné (§ 496 odst. 2), tj. věcná práva k hmotným nemovitým věcem. Ustanovením § 39 odst. 1 zákona o obcích užívaný pojem nemovitý majetek tedy bude nutné nově chápat ve smyslu § 495 (ten vymezuje pojem majetek) a § 498 (vymezujícího pojem nemovitá věc) nového občanského zákoníku.
2) Věcná břemena
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, orgán obce, příslušný k rozhodování o věcných břemenech, výslovně nestanoví. Toto určení je proto nutné dovozovat především z ustanovení nového občanského zákoníku.
Tento zákon v § 498 vymezuje (oproti bývalému občanskému zákoníku šířeji) pojem nemovité věci, za kterou považuje pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Mezi věcná práva náležejí mj. též věcná břemena, upravená v § 1257 až 1308 (srov. systematické zařazení této právní úpravy). Proto má-li být věcné břemeno zřízeno k pozemku ve prospěch jiného pozemku (§ 1257 odst. 2) nebo má-li být věcné břemeno zřízeno ve prospěch určité osoby k tíži nemovité věci (§ 1257 odst. 1), bude mít toto právo povahu věci nemovité.
Podle § 85 písm. a) zákona o obcích rozhoduje zastupitelstvo obce o nabytí a převodu nemovitých věcí. Z hlediska nového občanského zákoníku to znamená, že má-li být věcné břemeno (typicky služebnost) zřízeno k nemovitosti ve prospěch obce, tedy má-li obec ve svůj prospěch nabýt oprávnění ze služebnosti (lhostejno, zda půjde o služebnost ve prospěch obce jakožto právnické osoby nebo o služebnost ve prospěch konkrétního obecního pozemku), bude k rozhodnutí o uzavření takové smlouvy nově příslušné oproti právnímu stavu před 1. lednem 2014 zastupitelstvo obce, neboť svou povahou se jedná o „nabytí nemovité věci“ ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Naopak jestliže by obec sama hodlala zatížit svou nemovitost služebností, jednalo by se sice o dispozici nemovitou věcí, nikoli však o nabytí obcí ani o převod ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Typicky v případě zřízení služebnosti „k tíži“ obce (např. služebnost inženýrské sítě umisťované na obecním pozemku ve smyslu § 1267 a 1268 občanského zákoníku) by nebyla dána vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce podle § 85 písm. a) zákona o obcích a takové rozhodnutí by náleželo (stejně jako do 31. 12. 2013) radě obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Rozhodnutí o zrušení věcného břemene je pak dle našeho názoru v pravomoci toho obecního orgánu, který je oprávněn rozhodnout o jeho vzniku.
Považujeme za vhodné upozornit, že se lze v praxi setkat i s názory odlišnými, které považují zřízení věcného břemene k tíži obce za specifický případ převodu nemovité věci, případně které s odkazem na argument a minori ad maius dovozují, že má-li zastupitelstvo rozhodovat o převodu nemovité věci, tím spíše by mělo rozhodovat i o jejím vzniku. Tyto názory je ovšem možné odmítnout, neboť jsou svou povahou založeny na extenzivním výkladu ustanovení § 85 písm. a) zákona o obcích, který je – a to i ve vztahu k povinnostem územních samosprávných celků při nakládání s veřejným majetkem – v zásadě nepřípustný. Kromě toho v případě služebností nepřipadá převod do úvahy: u osobních služebností je převod vyloučen (§ 1265 odst. 2 občanského zákoníku), v případě služebností pozemkových dochází k převodu současně s převodem pozemku.
Pro úplnost doplňujeme, že v případě zatížení obecní nemovitosti věcným břemenem (služebností) nebude obec povinna zveřejnit záměr podle § 39 odst. 1 zákona o obcích. I nadále totiž platí, že smluvní vznik věcného břemene k obecnímu pozemku (v tomto případě půjde o nemovitou věc) či vznik práva stavby nemá povahu ani prodeje, ani směny, darování, pronájmu či výpůjčky nemovité věci, a proto se na tuto dispozici povinnost zveřejnit záměr nebude vztahovat.
3) Právo stavby
Ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích ukládá obci povinnost zveřejnit záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku. To znamená, že povinnost zveřejnit záměr je dána splněním dvou podmínek: musí se jednat o dispozici s nemovitým majetkem obce, přičemž tato uvažovaná dispozice musí po obsahové stránce být prodejem, směnou, darováním, pronájmem nebo výpůjčkou. Jiná dispozice s nemovitou věcí by povinnosti zveřejnit záměr nepodléhala.
Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) v § 498 vymezuje (oproti původnímu občanskému zákoníku šířeji) pojem nemovité věci, za kterou považuje pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Zákon dále vymezuje pojem majetek, jímž rozumí souhrn všeho, co osobě patří (§ 495). Nemovitým majetkem ve smyslu § 39 odst. 1 zákona o obcích tedy bude souhrn všech nemovitých věcí, které patří obci.
Podle § 1242 občanského zákoníku je právo stavby věcí nemovitou, což znamená, že první podmínka pro existenci povinnosti zveřejnit záměr by proto byla v případě zřízení práva stavby k obecnímu pozemku splněna. Podle našeho názoru však v případě zřízení práva stavby není splněna druhá podmínka plynoucí z ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích. Zřízení práva stavby totiž nelze považovat za žádnou z typových dispozic uvedených v tomto ustanovení (nejde o prodej, darování, směnu, výpůjčku či pronájem nemovitého majetku). Máme proto zato, že v případě zřízení práva stavby k tíži obecního pozemku (a stejně tak ani ve prospěch obce) povinnosti zveřejnit záměr nepodléhá.
Podle § 85 písm. a) zákona o obcích rozhoduje zastupitelstvo obce o nabytí a převodu nemovitých věcí. Z hlediska nového občanského zákoníku to znamená, že má-li být právo stavby zřízeno ve prospěch obce, tedy má-li obec ve svůj prospěch nabýt oprávnění z práva stavby (stát se stavebníkem), bude k rozhodnutí o uzavření takové smlouvy příslušné zastupitelstvo obce, neboť svou povahou se jedná o „nabytí nemovité věci“ ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Naopak, jestliže by obec sama hodlala zatížit svůj pozemek právem stavby, jednalo by se sice o dispozici nemovitou věcí, nikoli však o nabytí obcí ani o převod ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Takové rozhodnutí by proto náleželo radě obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích, byť s ohledem na závažnost tohoto úkonu doporučujeme, aby i o jeho zřízení k obecnímu pozemku ve prospěch třetí osoby rozhodlo zastupitelstvo obce (na základě § 84 odst. 4 zákona o obcích). Dodáváme, že rozhodnutí o zcizení práva stavby (§ 1252 odst. 1 občanského zákoníku), je-li obec osobou oprávněnou, bude náležet do výlučné působnosti zastupitelstva obce podle § 85 písm. a) zákona o obcích (jde o převod nemovité věci).
Pro úplnost je nutné upozornit, že se lze v praxi setkat i s názory odlišnými, které považují zřízení práva stavby k obecnímu pozemku, za specifický případ převodu nemovité věci, případně které s odkazem na argument a minori ad maius dovozují, že má-li zastupitelstvo rozhodovat o převodu nemovité věci, tím spíše by mělo rozhodovat i o jejím vzniku. Tyto názory je ovšem možné odmítnout, neboť jsou svou povahou založeny na extenzivním výkladu ustanovení § 85 písm. a) zákona o obcích, který je – a to i ve vztahu k povinnostem územních samosprávných celků při nakládání s veřejným majetkem – v zásadě nepřípustný.
JUDr. Adam Furek – vedoucí oddělení legislativně-právního odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra
Záznam z pravidelné čtvrtletní porady Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ze dne 4. března 2014 – redakčně upraveno