24.07.2012

Co trápí náš venkov?

V současné době probíhá intenzivní příprava nového programovacího období pro čerpání evropských fondů, a to jak na úrovni národní tak nadnárodní. Rozhoduje se o tom, co, jak a v jaké míře bude možné s pomocí evropských peněz financovat po roce 2013. Svaz v tomto procesu vystupuje velice aktivně a snaží se, aby byl hlas českých měst a obcí vyslyšen. Jedním z příspěvků do debaty o budoucím nastavení evropských fondů je analýza potřeb venkova, která vzešla z iniciativy místopředsedy Svazu Ing. Oldřicha Vlasáka. Logicky tak navazuje na Svazem zpracovanou analýzu potřeb měst z roku 2010. Tyto analýzy jsou cenným materiálem pro argumentaci o skutečných potřebách českých měst a obcí pro čerpání evropských peněz.

Na území České se v polovině roku 2010 nacházelo 6 250 obcí a vojenských újezdů. Ze správního hlediska není definováno, které obce jsou venkovské. Zákon o obcích totiž obce na venkovské a městské nerozlišuje. Město je definováno jako obec s městským úřadem, tj. od „běžné obce“ se liší pouze titulem. Obcí bez dalšího označení, které lze považovat za venkovské, bylo 5 487, což představuje 87, 7 % všech obcí (spolu s městysi 90, 8 %). V evropském měřítku je Česká republika typická rozdrobenou velikostní strukturou a velmi vysokým počtem obcí. V Evropské unii je více než 90 tisíc obcí, z čehož 80 % je umístěno pouze v pěti státech – Francii, Německu, Španělsku, Itálii a České republice. Struktura osídlení je však ve srovnání s ostatními státy EU odlišná. Obce v České republice mají nejnižší průměrný počet obyvatel (na jednu obec připadá 1640 obyvatel). Velikostně se přitom jedná také o jedny z nejmenších (průměrná velikost území jedné obce činí 13 km²). Samotné vymezení pojmu venkov je velice nejasné. Jedinou mezinárodně uznávanou definicí je ta od OECD, která je postavena na podílu obyvatelstva žijícího na území s hustotou zalidnění nižší než 150 obyvatel/km². Vznikají ale také účelové definice, např. určené pro čerpání z evropských fondů (např. hranice počtu obyvatel v Programu rozvoje venkova).

Venkovské obce potřebují budovat infrastrukturu a vytvářet pracovní místa

Obce v programovacím období po roce 2013 stále potřebují financovat tvrdé infrastrukturní projekty, ale i projekty podporující tvorbu pracovních míst. To je asi nejdůležitějším závěrem analýzy potřeb venkova. Prioritou v oblasti infrastrukturních projektů je čištění odpadních vod, související kanalizační síť a špatný stav pozemních komunikací. Z toho vyplývá, že prioritou jsou jak infrastrukturní projekty v oblasti dopravní vybavenosti (správa obecních komunikací, úpravy veřejného prostranství a chodníků), tak technické vybavenosti (infrastruktura odpadních vod a jejich čištění, zateplování veřejných budov apod.).

Preferovanou oblastí je také otázka dopravní dostupnosti a rozvoj spočívající v nových plochách pro bydlení, rekonstrukci osvětlení a jiných sítí. Potřeby se však logicky liší podle velikostních kategorií obcí. Menší obce mají větší problémy s možnostmi v nakupování, tématem je také dostupnost a kapacita mateřských škol. Naopak větší obce nad 2000 obyvatel mají problémy s parkováním a nezaznamenávají problémy s čištěním odpadních vod a kanalizací. To odpovídá i závazku České republiky v oblasti čištění městských odpadních vod, který byl podepsán při vstupu do EU a podle kterého by obce s ekvivalentním počtem 2000 obyvatel měly mít tuto oblast již vyřešenou. Na okraji zájmu venkovských obcí je zlepšování služeb veřejné správy, využívání informačních technologií, stejně jako využívání obnovitelných zdrojů energie.

Dlouhodobá pomoc infrastruktuře představuje důležitý regionální ekonomický nástroj, který podporuje všeobecně zlepšení kvality území. Je však nutné upozornit, že se změnou populační struktury na venkově získají v budoucnu na důležitosti veřejné služby. Zejména sociální a zdravotní služby se kvůli stárnutí populace stanou nevyhnutelnou součástí obecního zájmu. V souvislosti s nárůstem požadavků obyvatel venkova budou potřeba investice do dalších služeb – volnočasové aktivity, kultura, aktivní odpočinek apod. Dotazníkové šetření však ukázalo, že s výjimkou podpory mateřského školství, je oblast veřejných služeb ve srovnání s jinými prioritami upozaďována.

Potřeby českého venkova a Evropská unie

Pokud bychom se na potřeby českého venkova měli podívat z pohledu, co bude Evropská unie v příštím programovacím období financovat, pak je nutné se zaměřit na investice do dobudování veřejné infrastruktury a snižování její ekologické a energetické náročnosti. Jde o priority, které současné dokumenty Evropské unie často zmiňují. Patří sem snižování energetické náročnosti, budování technologicky vyspělých systémů veřejné dopravy, ekologicky méně škodlivé veřejné investice a služby v oblasti vodního a odpadového hospodářství a snižování produkce CO₂. Druhou oblastí, kam lze podporu na venkově směřovat a kde se samy venkovské obce vidí, je role tvůrce krajiny. Zde se nabízejí, a mnohé obce již realizují, investice do regenerace vodních toků, protipovodňových opatření, výsadby zeleně apod. Pro tato opatření je nutná součinnost ministerstva zemědělství a ministerstva životního prostředí tak, aby se podpory určené pro zemědělce a do ochrany životního prostředí doplňovaly zejména s tím, co potřebují financovat obce.

Finanční potřeby venkova

Je potřeba si také uvědomit, že venkovské obce jsou z hlediska regionální i kohezní politiky velmi specifickou oblastí k řešení. Analýza potřeb venkova ukázala, že jakákoli rozvojová činnost v malých obcích je v současné době závislá především na dotacích. Evropské prostředky tak umožňují realizaci mnoha smysluplných projektů. Je zřejmé, že pokud by tyto prostředky nebyly, obce by dané projekty nerealizovaly. Obce nejčastěji čerpají dotace na realizované projekty z Programu rozvoje venkova, dále pak z Operačního programu Životní prostředí a regionálních operačních programů. Menších část projektů pak prostřednictvím místních akčních skupin, kterým je v současném programovacím období vyčleněno 5 % z rozpočtu Programu rozvoje venkova.

Možnost čerpání z evropských fondů využívá drtivá většina obcí – projekt z evropských fondů v současné době realizuje 70 % venkovských obcí a dotaci získalo 4884 obcí na 8339 projektů. K roku 2010 toto číslo představovalo více než polovinu všech schválených projektů, z celkové alokace však venkovské obce získaly necelých 10 % prostředků. Nejčastěji obce čerpají dotaci ve výši 1 až 5 mil. Kč, avšak nejsou výjimkou projekty za více než 10 mil. Kč. Nejvyšší částky čerpají obce s 1001 – 2000 obyvateli. Většina obcí tedy realizuje jeden nebo dva projekty. Pouze výjimečně obce realizují více než čtyři evropské projekty. Více než čtvrtina zastoupených obcí v dotazníkovém šetření nerealizuje žádný projekt.

Přibližně 41 % výdajů venkovských obcí tvoří kapitálové výdaje a právě investice z evropských fondů jsou významnou částí kapitálových výdajů obcí. Investiční výdaje přepočtené na jednoho obyvatele se pohybují okolo 7 tisíc Kč. Projekty z evropských zdrojů nejčastěji tvoří do 10 % rozpočtu obce a velká část projektů nepřesahuje jednoroční rozpočet. Existují však i obce, které realizují projekty, jejichž hodnota vysoce převyšuje každoroční rozpočty, a to v některých případech i rozpočty během mandátu komunálního zastupitelstva. Z uvedených čísel je tak patrné, že pro obce a města jsou evropské fondy významnou příležitostí pro modernizaci infrastruktury, rozšíření služeb a zvýšení kvality života občanů.

Překážky efektivního čerpání z evropských fondů – nadměrná byrokracie a administrativní náročnost

V oblasti organizace evropských fondů řadí venkovské obce mezi největší problémy administraci projektů a jejich personální pokrytí. Zatímco nadměrná byrokracie je opakujícím se problémem všech místních samospráv, omezené personální kapacity jsou problémem spočívajícím v omezené správní kapacitě venkovský obcí jako takové. Největší bariérou efektivního využívání evropských peněz je byrokracie. Administrace se obecně jeví obcím příliš složitá a nevhodně nastavená. Obce si také stěžují na velký nepoměr mezi vloženou prací a vlastními finančními prostředky na jedné straně a nejistotou výsledku na straně druhé. Problémem je také velký počet operačních programů a s tím související rozdrobenost pravidel, netransparentnost a personální náročnost projektového řízení.

Další omezení se týkají:

systému vyhlašování výzev;
neustálých změn podmínek;
špatné spolupráce s implementačními orgány;
nutnosti předfinancování vlastními zdroji;
neproplácení DPH a neuznatelnosti výdajů;
průtahů při proplácení nákladů;
množství kontrol z různých úřadů s často protichůdnými závěry.

Doporučení do budoucna

Navýšit objemy alokací evropských prostředků na projekty obcí a přesměrovat je na nejpalčivější problémy tak, aby došlo ke skokové změně.
Zajistit integrovaný přístup k venkovu a umožnit výměnu zkušeností mezi obcemi se stejnými problémy. Dotační programování otevírá prostor pro debatu nad systémem veřejné správy v ČR. V této souvislosti je nutné otevřít diskuzi s ministerstvem vnitra. Jednou ze šancí je v tomto ohledu na úrovni správních oblastí obcí s rozšířenou působnosti využít bývalé poradní instituty okresních úřadů, tzv. okresní shromáždění, jejichž rolí by bylo koordinovat rozvoj na správním území obce s rozšířenou působností. Tyto orgány by také mohly řešit provazbu integrovaných plánů měst do území okolních obcí nebo návaznost aktivit místních akčních skupin na strategii rozvoje dané obce s rozšířenou působností. Součástí tohoto řešení by měla být personální a finanční podpora těchto orgánů. Mohly by pak například poskytovat společné řešení pro několik obcí se stejnými problémy.
Nastavit dotační programy pro evropské fondy tak, aby obce motivovaly ke spolupráci. Při tom je třeba myslet na to, jak efektivní vynaložené prostředky jsou (tj. zda není levnější řešení, zda se už někde jinde nedělá a stačilo by se jen připojit). Současný stav, kdy každá obec má projekt na zařízení, které by postačovalo jediné pro více obcí, je značně neefektivní. Přednost by měly mít vždy projekty sloužící pro více obcí nebo celému regionu. Je také nezbytné, aby se v příštím období více koordinovaly podpory a projekty v rámci kohezní politiky a společné zemědělské politiky, tj. z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Na to je potřeba navázat implementační systém.
Řešit organizační překážky čerpání evropských dotací – konkrétním doporučením může např. být:
- snížení počtu operačních programů a nastavení územní specifikace při přerozdělování prostředků;
- zjednodušení a sjednocení veškerých pokynů, příruček, formulářů, softwaru, metodiky a pravidel;
- nepožadovat takové informace, které jsou běžně dostupné ve veřejných registrech;
- odbourat vylučování projektů za formální chyby;
- dvoustupňové hodnocení stavebně investičních projektů tak, aby veškeré podklady byl nutné dodat až v momentě, kdy je jasné, že je projektová idea schválena, zrychlit celý projektový cyklus, zejména pak fázi do obdržení první splátky.
Zajistit předfinancování u obecních projektů (zálohové financování obdobou limitek) a s tím související nutnost dodržování termínů proplácení projektů ze strany implementačních orgánů.
Zajistit, aby DPH bylo uznatelným nákladem ve všech programech a pro všechny velikostní kategorie obcí.
Obcím je třeba život ulehčovat, ne jim jej ztěžovat. A to jde jen pokud se budou moci vzájemně od sebe učit, pokud budou mít možnost využívat typové projekty, jako třeba školy (a ne si platit drahé agentury), a pokud jim stát pomůže vybudovat patřičné administrativní a personální kapacity.
Hodně doporučení se týká přímo řídicích a zprostředkujících orgánů – je potřeba lépe zajistit poradenství, uzpůsobit výzvy potřebám obcí, dodržovat vlastní nastavené lhůty a neměnit neustále pravidla. Pokud už se pravidla změní, je třeba o tom všechny dostatečně včas informova.
Peníze z Evropského sociálního fondu jsou peníze určené pro lidi a jejich rozvoj. V České republice však s nimi neumíme pracovat – vymýšlíme zbytečná školení, místo abychom je využily ve prospěch občanů, který přinese přidanou hodnotu. Mohou třeba posílit administrativní kapacitu obcí na to, aby efektivněji využívaly evropské peníze. Nebo třeba mohou přispět k zaplacení již zmiňovaných poradních shromáždění. Jednoznačně mohou přispět ke komunikaci a přenosu zkušeností na místní úrovni. To by si správci Evropského sociálního fondu v České republice měli uvědomit.
V neposlední řadě je potřeba obcím neustále ukazovat, že svět není statický, že nás čeká vývoj, který musíme umět sledovat. Pokud se na něj nepřipravíme, a nevyužijeme k tomu třeba i evropské peníze, tak tento vývoj zaspíme.

Závěrem

Je jasné, že zdrojů na řešeních všech problémů na venkově je a vždy bude málo. Evropské fondy jsou v tomto ohledu příležitostí jak posílit obecní rozpočty a řešit alespoň některé z hlavních problémů. Stávající systém využívání evropských fondů je však bohužel extrémně složitý. Je spojen s nadměrnou byrokracií, vše příliš dlouho trvá, objevují se případy zneužití a korupce. Potenciál evropských fondů tak není plně využit. Snahou Svazu měst a obcí České republiky je zjednodušit pravidla pro využívání evropských fondů a upravit podmínky tak, aby odpovídaly skutečným potřebám a problémům, které venkov tíží. Snad se to i díky vydané analýze potřeb venkova alespoň částečně podaří.

Úplná verze Analýzy potřeb venkova ke stažení níže.

připravil Mgr. Tomáš Lysák

odd. vnějších vztahů Kanceláře Svazu

APV 2012