16.12.2011

Návrhy nařízení pro strukturální a zemědělské fondy EU – co nás po roce 2013 čeká?

Evropská komise vydala v říjnu návrhy nařízení k budoucím strukturálním a zemědělským fondům. Přinášejí celou řadu nových prvků a iniciativ, z nichž mnohé nejsou pro české obce a města zcela srozumitelné či pozitivní. Protože jsou však dotace ještě stále důležitým zdrojem investic v obcích, je nutné je znát. Rádi bychom vám proto pomohli se zorientovat tak, aby samosprávy mohly alespoň trochu korigovat jejich uvedení do praxe.

Evropská komise vydala v říjnu návrhy nařízení k budoucím strukturálním a zemědělským fondům. Přinášejí celou řadu nových prvků a iniciativ, z nichž mnohé nejsou pro české obce a města zcela srozumitelné či pozitivní. Protože jsou však dotace ještě stále důležitým zdrojem investic v obcích, je nutné je znát. Rádi bychom vám proto pomohli se zorientovat tak, aby samosprávy mohly alespoň trochu korigovat jejich uvedení do praxe. 

Společný strategický rámec rovná se společná pravidla pro všechny fondy

Společný strategický rámec je jednoznačně pozitivní snahou zkoordinovat aktivity financované v území prostřednictvím všech evropských fondů. Tj. toho, který financuje infrastrukturu, přes Evropský sociální fond až po zemědělské fondy[1]. Strategický rámec připraví Komise pro celou EU a popíše v něm, jak se obecné cíle Unie (tj. cíle Strategie Evropa 2020) promítnou do klíčových opatření na evropské úrovni a jak budou fungovat koordinační mechanismy.

O které cíle se však jedná? Nařízení je popisuje jako „tématické“. Zahrnují v zásadě výzkum, vývoj a inovace, informační a komunikační technologie, podporu malých a středních podniků, ochranu životního prostředí, řešení klimatických změn a nízkouhlíkovou ekonomiku včetně udržitelné dopravy, a sociální oblast (podpora zaměstnanosti, sociální začleňování, vzdělávání a podpora kapacit ve veřejné správě). Společný rámec bude mít prodloužená chapadla ve formě smluv o partnerství s jednotlivými členskými státy (včetně ČR). Smlouvy mají převést strategický rámec Unie do vnitrostátního kontextu a popsat operační programy a priority, které jednotlivé členské státy budou chtít financovat.

Proč o tématických cílech hovoříme? Jedná se o oblasti, do kterých budoucí evropské dotace půjdou. Že se potřeby a priority obcí v Česku poněkud liší? Bohužel tomu se budeme muset přizpůsobit – a to jak na úrovni státu, tak v obcích. V tomto kontextu jsou důležité strategie, které Česká republika pro obhájení investic má a bude mít (např. Národní program reforem, Strategie regionálního rozvoje atp.). Je však také důležité umět se podívat na problémy obce jiným pohledem, který umožní na peníze dosáhnout. 

Co je podmíněnost?

Evropská komise zavádí nové nástroje kontroly výdajů a jejich efektivity. Říká se jim tajemně „podmíněnost“ (nebo také kondicionality). Jde o to, že peníze budou členským státům uvolněny jen za určitých podmínek. Ty jsou trojí. Předběžné podmínky musí stát splnit ještě před přijetím evropských peněz (např. kvalitní nastavení administrativního systému, regulatorní rámec umožňující efektivní čerpání peněz, řízení kontrol atp.). Vyplacení finálního objemu peněz závisí na splnění následných podmínek. Ty stanovují, že peníze budou státům vyplaceny jen pokud splní cíle, které si stanovily. Jinak přijdou o zhruba 5 % svých prostředků. Třetí typ kondicionalit jsou makroekonomické podmínky. Ty mají hlídat zdraví veřejných financí státu a v případě neochoty držet rozpočty na uzdě mohou mít za následek snížení nebo dokonce zadržení plateb ze strany Komise.

Přestože jsou kondicionality věcí a odpovědností státu, mohou mít praktický dopad na obce. Samosprávy nemohou ovlivnit, zda stát uvedené podmínky plní. Jejich neplnění však může mít dopad na proplácení již běžících a závazkovaných projektů. To by pro obce mohlo být i fatální.

Akreditace, způsobilost výdajů a zjednodušení

Nově nařízení zavádí pro správu fondů v členských státech systém tzv. akreditace orgánů zapojených do řízení fondů. Ten je známý již z implementace Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského rybářského fondu (akreditován musel být např. Státní zemědělský a intervenční fond pro Program rozvoje venkova). Akreditované výdaje mají Komisi ujistit, že peníze byly utraceny řádně. U strukturálních fondů jde o novou věc, která může ztížit čerpání, pokud akreditace institucí neproběhne dostatečně včas.

Nařízení také počítají se společnými pravidly pro financování a pro způsobilost výdajů. Obecně to lze přivítat, mělo by dojít k většímu zjednodušení a nastavení stejných pravidel v různých programech. Přináší to však i tu nevýhodu, že DPH by se v příštím programovacím období mohlo stát neuznatelným nákladem pro všechny projekty. Přestože by tedy spolufinancování v příštím programovacím období mělo zůstat na stejné úrovni, jako nyní, tj. až 85 % by mohla hradit Komise, fakticky je toto číslo o 20 % nižší. Což není málo.

Evropská komise si také uvědomuje, jak administrativně náročné někdy zpracování a řízení projektů je. Chce proto zavést např. standardizované náklady za jednotky, paušální proplácení nákladů atd. U příjemců by tak mělo dojít ke skutečnému zjednodušení. Snaha je zcela jistě vítaná. Víme však, že je to hlavně Česká republika, která si sama dobrovolně nastavuje příliš složitá pravidla. Kvůli nim pak na systém doplácejí příjemci a tyjí ti, kdo se v systému lépe vyznají. Je proto třeba trvat na posunutí iniciativy od Evropské komise níže, na vnitrostátní instituce, a usilovat o zjednodušení zejména u nás.

Městská a místní dimenze

Komise má i přes jasně stanovené tématické cíle a vyčleněné objemy peněz na tyto cíle[2] představu, že zároveň budou tyto investice v území integrované a budou na sebe navazovat. Posiluje roli místních samospráv zdůrazněním role měst v politice soudržnosti a podporuje koncept „místního rozvoje“. Co si pod obojím představit?

Podpora měst má být realizována cílenou investicí z Evropského regionálního rozvojového fondu. Nejméně 5 % z tohoto fondu by mělo být vyčleněno na udržitelný rozvoj měst. Také se počítá s vytvořením platformy pro výměnu zkušeností měst a se jmenovitým seznamem měst, která budou provádět integrovaná opatření pro udržitelný rozvoj. Prakticky však tato řešení budou záležet na tom, jak si je nastaví daný členský stát. Chce to proto od ministerstva pro místní rozvoj získat jasnou představu, jak, kde a jakými institucionálními prostředky by stát měl rozvoj měst podpořit,

Místní dimenze v podání návrhů nařízení v podstatě zavádí princip programu LEADER jak pod Program rozvoje venkova, tak pod operační programy. V gesci místních akčních skupin (dále jako MAS) by měly stejně jako v tomto období pod Programem rozvoje venkova vznikat strategie místního rozvoje, na jejichž základě by MAS rozdělovaly prostředky pro všechny místní aktéry, kteří v daném území působí (podnikatele, obce, neziskovky nebo zemědělce). Přestože je role místních akčních skupin v území neopominutelná, je potřeba si položit otázku, nakolik mohou tyto instituce dané a podporované Evropskou unií destabilizovat systém veřejné správy a roli malých obcí na území Česka. Větší peníze pro MAS v podstatě znamenají, že financování veřejných služeb bude probíhat v mnohem větší míře přes MAS. Jsme však připraveni na to, že se bude o veřejných investicích rozhodovat v orgánu, jehož volení zástupci mohou mít v MAS maximálně 49 % rozhodovacích pravomocí? Druhou otázkou pak zda MAS jsou připraveny na větší pravomoci, ale také odpovědnost, kterou sebou věší objemy peněz přinášejí.

Finanční nástroje: spása nebo jen další zbytečná administrativa?

Evropská komise postupně zavádí do praxe finanční nástroje. Jedná se o fondy, na něž by byly využity prostředky z politiky soudržnosti a které by byly návratné. Fondy by měly působit doplňkově k dotacím. Navrácené prostředky je třeba znovu investovat v souladu s cíli programu, pro který se využívá. Počítá se s tím, že by se tyto nástroje využívaly tam, kde by si investice na sebe mohly zpětně vydělat. Zatím s nimi v Česku nemáme příliš zkušeností, také proto, že dosud byly často méně výhodné, než klasické komerční produkty. 

A co venkov?

Strukturální fondy nedávají investicím do venkova příliš prostoru. Předem stanovené tématické cíle soustředěné hlavně na malé a střední podniky nebo inovace, případně investice do zelených technologií nevyřeší potřeby na financování silnic a venkovské infrastruktury. Očekávání se proto znovu budou upínat k Evropskému zemědělskému fondu pro rozvoj venkova, u nás realizovanému prostřednictvím Programu rozvoje venkova.

Jedním ze tří cílů, do kterého by peníze z tohoto fondu měly směřovat, je cíl „vyvážený rozvoj území“. V jeho rámci se počítá s investicemi do diverzifikace práce na venkově a vytvářením pracovních příležitostí, řešením sociálního vyloučení a podporou místního rozvoje na venkově prostřednictvím přístupu LEADER. V článku 34 návrhu nařízení k Evropskému zemědělskému fondu pro rozvoj venkova se ale navrhuje, aby investice směřovaly i do základních služeb na venkově a obnovy vesnic. Přestože se má jednat o investice malého rozsahu, jedná se o možnost, jak alespoň částečně podfinancované veřejné služby na venkově řešit.

Možnost investovat do skutečně potřebných infrastrukturních projektů na venkově však bude omezena objemy prostředků vyčleněných na cíl vyvážený rozvoj venkova v Programu rozvoje venkova v gesci Ministerstva zemědělství. Je otázkou, zda potřeby venkovských obcí budou pro ministerstvo zemědělství natolik důležité, aby venkov získal dostatečný objem investic, na úkor velmi silné zemědělské lobby. Avšak při objemech prostředků, které do zemědělství plynou a dopadech, které na život na venkově mají zemědělské aktivity, by si obce rozhodně větší pozornost zasloužily.

Závěr

Návrhy nařízení zavádějí celou řadu nových věcí, ne všechny jsme zde zmínili. Přestože některé vyvolávají diskuzi a obavy, není debata ještě zcela uzavřená. Stále se jedná o návrhy. Rozhodovací slovo teď budou mít členské státy v Radě EU a Evropský parlament, které budou o návrzích jednat po celý příští rok. Tyto orgány rozhodnou, zda tématické priority budou mít zelenou a zda procenta jednotlivých fondů budou nastavena tak, jak bylo navrženo. Členským státům se už teď například nezdá omezená možnost flexibilního uspořádání programů, protože nemusí odpovídat potřebám daného členského státu. To může vést ke snaze peníze utratit, bez ohledu na tom, kde. Podmíněnost také není příliš vítaná a pochybnosti vzbuzuje i to, zda se podaří zajistit slibované zjednodušení při takto striktně nastavených pravidlech.

V Regionální komisi Svazu a Pracovní skupině pro strukturální politiku se nyní intenzivně diskutuje o tom, jak se k návrhům postavit, co je pro obce výhodné a co nevýhodné, co by měly dotace hradit, co by si naopak měl zajistit stát sám.

Obecný návrh nařízení a konkrétní nařízení ke strukturálním fondům naleznete ve všech jazycích EU pod tímto odkazem. Návrhy nařízení pro Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a pro Evropský rybářský fond najdete pouze v AJ zde. Pokud byste měli zájem se k debatě přidat, obraťte se na kancelář Svazu na Evu Srnovou.

 

Mgr. Eva Srnová, oddělení vnějších vztahů