08.02.2013

Spolupráce obcí v území jako základ úspěchu čerpání prostředků z fondů EU i dlouhodobě udržitelné samostatnosti obcí

Jedním ze základních předpokladů pro vyjednání odpovídajícího objemu finančních prostředků z fondů EU pro řešení základních potřeb obcí je systémový návrh čerpání, který poskytne Evropské komisi, ale i příslušným ministerstvům, záruku, že půjde o skutečné zefektivnění výkonu veřejné správy. Vzhledem k prioritám stanoveným pro budoucí období na úrovni EU je téměř jisté, že pokud k systémovému řešení v oblasti efektivní veřejné správy na místní úrovni nedojde, nebude celá řada priorit obcí a měst v dalším období financovatelná. Zároveň je šance z prostředků EU v následujících sedmi letech nastartovat a prosadit dlouhodobou meziobecní spolupráci, která by pokračovala i po ukončení této podpory, a to při zachování samostatnosti i těch nejmenších obcí.

Základním cílem je, aby starostové měli rozvoj svého území pevně v rukou, a nemohl tak o něm rozhodovat (byť nepřímo) někdo jiný, např. kraje, stát, místní akční skupiny (dále jen MAS) nebo další subjekty. Svaz proto navrhuje nastavení systému meziobecní spolupráce v území, založeného na mechanismu koordinace a rozhodování prostřednictvím sborů volených představitelů. Návrh, který schválila Rada Svazu na svém zasedání dne 23. listopadu 2012, předpokládá vznik speciálních svazků obcí s pokrytím celé republiky, a to vždy pro území totožné se správním obvodem ORP. Takto definované území je základním skladebním kamenem rozvoje celého území státu a umožňuje smysluplné využití prostředků na priority definované na základě dohody starostů (či dalších pověřených volených představitelů) v daném území. O realizaci vybraných priorit v oblasti veřejných služeb a veřejné infrastruktury budou rozhodovat výhradně obce z titulu jejich postavení jako subjektu veřejné správy zodpovídajícího jak za dostupnost služeb a příslušné investice, tak jejich udržitelnost. Jde především o priority v oblasti školství, ale i sociálních služeb, odpadového hospodářství, dopravní obslužnosti, životního prostředí apod. Navrhované řešení tedy umožní výrazně posílit roli obcí vzhledem k působení ostatních aktérů v území a z dlouhodobého hlediska také žádoucí rozvoj meziobecní spolupráce. Tím přispěje zároveň k dlouhodobé udržitelnosti samostatnosti i těch nejmenších obcí, která je ze strany státu více či méně zřetelně ohrožována.

Východiska pro formování meziobecní spolupráce na bázi speciálních svazků obcí

Základním východiskem pro navrhované řešení jsou nezpochybnitelné kompetence obcí rozhodovat o rozvoji svého území a pečovat o potřeby svých občanů, vyplývající z Ústavy ČR i zákona o obcích. Návrh vytvořit speciální svazky obcí (dále jen spádové mikroregiony), ve kterých by se rozhodovalo na základě sboru volených představitelů, se opírá i o předchozí zkušenosti a snahy o nastavení meziobecní spolupráce (např. bývalá okresní shromáždění nebo pokus o systémový přístup spolupráce obcí na bázi společenství obcí).

Spádový mikroregion tvořený správním územím ORP představuje prostorovou jednotku, ve které se odehrává většina každodenních aktivit obyvatelstva. Dojížďka obyvatel za prací, do školy, za službami nebo kulturou vytváří husté předivo vztahů mezi obcemi. Jedním z východisek je i skutečnost, že s touto územní jednotkou počítají a pracují jak jednotlivá ministerstva (MMR, MV, MPSV), tak kraje. Území správních obvodů ORP jsou chápána jako nejnižší územní jednotky, kde je možné realizovat regionální politiku a rozvoj a nastavit pro tento rozvoj systematický sběr dat a informací za dané území.

Vytvořením spádových mikroregionů v rámci území správních obvodů ORP nebudou dotčeny již funkční účelové mikroregiony, které byly založeny za účelem řešení jednoho nebo několika konkrétních úkolů (např. správa a provoz vodovodu), při rozvoji cestovního ruchu apod. Cílem je naopak podpořit rovněž fungování stávajících účelových mikroregionů založených obcemi a podporovat dosahování jejich cílů.

Role spádových mikroregionů a oblasti koordinace prostřednictvím „sborů starostů“

Předpokládá se, že spádové mikroregiony, tvořené svazkem obcí na území správního obvodu ORP, budou plnit následující role:

a) roli z hlediska budoucího čerpání fondů EU, která umožní rovnoměrný a vzájemně provázaný rozvoj území, podporu zejména malých obcí při čerpání prostředků, zajištění rozhodovací pravomoci zástupců obcí v oblasti veřejných služeb a infrastruktury s ohledem na působení MAS a dalších aktérů v území apod.

b) roli z hlediska efektivního fungování veřejné správy, zejména vzhledem k zajištění dostupnosti veřejných služeb v kompetenci obcí (školství, odpadové hospodářství, sociální začleňování apod.).

Vznik spádových mikroregionů umožní:

koordinaci a spolupráci obcí při zajišťování vybraných služeb v rámci samostatné působnosti obcí plošně po celé ČR;
obhajobu společných zájmů vůči ústředním orgánům státní správy v území a vůči krajům;
vymezení vztahu k aktivitám MAS a spolupráci s dalšími aktéry v daném území;
možnost udržitelnosti meziobecní spolupráce (po fázi ustavení a stabilizace z prostředků EU) výhledově napojením na systém veřejných rozpočtů.

Nejprve je v krátkodobém horizontu potřeba prosadit roli spádových mikroregionů jako nástroje efektivního využívání fondů EU. Cílem je využití této instituce coby prvku podporujícího realizaci opatření zaměřených na rozvoj měst a obcí především z Integrovaného regionálního operačního programu (IROP), ale i dalších operačních programů (OP), a umožňujícího na bázi integrovaného plánu řešit společné problémy při zajištění vybraných služeb. Cílem je tedy dosáhnout souladu mezi obcemi v daném území při formulování investičních a neinvestičních priorit a projektových záměrů v oblastech společného zájmu a podporovat kapacitu obcí pro vytváření těchto projektů.

Z výše uvedeného vyplývají následující oblasti činnosti spádových mikroregionů:

formulování postojů k dostupnosti vybraných služeb a mechanismus umožňující dosáhnout společného stanoviska obcí v daném území;
vytvoření integrovaného plánu rozvoje území (analýza situace v dostupnosti vybraných služeb, definování cílů a priorit a strategie jejich dosažení, stanovení finančního rámce investičních i neinvestičních záměrů);
vytvoření mechanismů pro sledování a vyhodnocování realizace integrovaného plánu;
podpora pro předkládání projektových žádostí ze strany obcí, případně organizací zakládaných obcemi.

Možnosti financování vzniku a fungování spádových mikroregionů

Pro dosažení cílů popsaných výše bude potřeba zajistit finanční prostředky kromě samotného vytvoření spádových mikroregionů také na financování potřebného aparátu pro zajištění předpokládaných činností – administrativní a koordinační aktivity, analytické a koncepční práce, podpora při vytváření integrovaných plánů rozvoje a jejich realizaci, podpora obcí při přípravě a předkládání typových projektů atd. Předpokládá se zapojení 2-3 osob podle počtu obcí ve spádovém mikroregionu, pro jejichž působení by bylo vytvořeno zázemí dle dohody obcí v daném území. Na tyto aktivity je možné nárokovat prostředky z fondů Společného strategického rámce, především IROP, dále Evropského sociálního fondu (ESF) zaměřeného na lidské zdroje a Operačního programu Technická pomoc, kde je možné spojit vytvoření a fungování svazků s procesy modernizace veřejné správy a konsolidace veřejných služeb na místní úrovni.

Podmínkou je vyjednání zařazení těchto témat do programových dokumentů s příslušnými řídicími orgány. Využití prostředků EU je však jako v ostatních případech podmíněno nutností zajistit spolufinancování ze strany příjemců (nyní minimálně ve výši 15 %). Vzhledem k tomu, že část nákladů spojená s fungováním svazku nemusí být z pohledu pravidel čerpání způsobilá, je nutné počítat i s dílčím financováním ze strany jeho členů.

Ve střednědobém a dlouhodobém horizontu se předpokládá možné posílení role spádových mikroregionů (svazků obcí v rámci správního území ORP) coby partnera pro územní státní správu a další klíčové aktéry v území, včetně možnosti spolupráce obcí sdružených ve svazku i v dalších oblastech společného zájmu dle jejich priorit. Ustavení spádových mikroregionů jako systémotvorného prvku výkonu veřejné správy v území a bezproblémové fungování i po roce 2020 však bude vyžadovat rozšíření okruhu zdrojů jejich financování. To předpokládá včasné zahájení debaty např. ohledně možnosti napojení na systém veřejných rozpočtů, především RUD.

Legislativní úprava vzniku a fungování spádových mikroregionů

Vzhledem k tomu, že v návrhu jde primárně o nastavení mechanismů meziobecní spolupráce obcí a cílem je ustavit speciální spádové mikroregiony (tj. svazky obcí v územním obvodu ORP) na bázi „dobrovolnosti“ po celé ČR, je navrhováno zakotvení rolí speciálního svazku v zákonu o obcích. Využití zákona o podpoře regionálního rozvoje nebo ustanovení stavebního zákona týkající se Rady obcí pro udržitelný rozvoj území se nejeví pro účely formování meziobecní spolupráce jako vhodné. V prvním případě je nejasný vývoj tohoto zákona a jeho další role v právním řádu ČR a nebezpečí posunutí role fungování svazků obcí pouze jako obslužné struktury pro účely realizace čerpání fondů EU (jako v případě současných regionálních rad). Ve druhém případě rovněž nejde o spolupráci obcí vycházející ze samostatné působnosti (ze sdílení primárních kompetencí), nejde tedy o klasickou spolupráci založenou na meziobecní spolupráci (zespodu). Rada je zároveň orgán bez právní subjektivity. Jedinou vhodnou formou je tak opření se o samostatnou působnost obcí zakotvenou v zákonu o obcích a jejich ochotu vzájemně spolupracovat při zajištění rozvoje širšího území a při zabezpečení dostupnosti veřejných služeb v primární kompetenci.

Stávající právní úprava zákona o obcích již nyní upravuje postavení dobrovolného svazku obcí a vymezuje jeho činnosti. Nejsou zde však uvedeny potenciálně významné a žádoucí oblasti spolupráce, jako např. podpora malého a středního podnikání, některá témata v oblasti životního prostředí, ale především spolupráce při realizaci kohezní politiky, resp. využívání fondů EU. V případě, že bude svazek takovouto rolí pověřen, je zřejmé, že orgány ústřední správy budou vyžadovat přinejmenším technickou legislativní úpravu postavení speciálního svazku.

V zákonu o obcích tak budou muset být nově doplněna ustanovení o speciální úpravě svazku pro realizaci kohezní politiky a čerpání fondů EU a upraveny jeho základní orgány. Zde je možné uvažovat o vzniku orgánů obdobných jako v případě obce – tj. shromáždění zástupců obcí (sbor starostů), volený výbor a volený předseda, či je možné vytvořit pouze jeden orgán – sbor starostů, kterému předsedá volený předseda. Pro účely zde popsané meziobecní spolupráce by bylo zřejmě nejvýhodnější, aby druhá varianta byla stanoveným minimem pro všechny, ale zároveň by měla být ponechána možnost vytvořit i složitější strukturu, pokud bude svazek chtít plnit další úkoly v samostatné působnosti či nabývat majetek. V takovém případě by musely být zákonem upraveny i kontrolní mechanismy apod.

Další řešenou oblastí je otázka dosahování souhlasu sboru starostů. Mezi možnými způsoby se jako nejvhodnější jeví hlasování na principu většiny obcí a zároveň většiny počtu obyvatel daného území. Tato možnost zaručuje ochranu malých obcí a zároveň garantuje nalezení řešení, které je výhodné pro většinu obyvatelstva.

Závěrem

Zde popsaný návrh formování meziobecní spolupráce vychází ze samostatné působnosti obcí a ochoty jejího sdílení při řešení společných potřeb, má z principu dobrovolný charakter – nastavení je však nutné provést na území celé ČR. V opačném případě nebudou tyto struktury brány Evropskou komisí ani centrální státní správou jako relevantní partner a celý koncept bude odsouzen k neúspěchu.

Navržený systém umožňuje propojit určité reformní kroky v ČR na úrovni územního obvodu ORP s prioritami a zajištěním základního rozvoje, služeb a infrastruktury s pomocí fondů EU. Jde o systémové řešení, které umožní v rámci následujících sedmi let zajistit rovnoměrný a vyvážený rozvoj základních veřejných služeb po celé ČR a vyjednat pro tyto účely rozumný objem finančních prostředků v rámci územní dimenze pro období čerpání fondů 2014-2020.

Zároveň tento návrh umožní vytvořit pevný základ dlouhodobé spolupráce obcí v daném území v rámci samostatné působnosti a její udržitelnost i po roce 2020. Nepochybně tak dojde k požadovanému zefektivnění výkonu veřejné správy v území a úspoře finančních prostředků, a to při zachování samostatnosti všech obcí. Navrhované řešení je tak v konečném důsledku vlastně přirozenou obranou proti tlakům státu na slučování obcí.

Příspěvek byl zpracován s využitím dokumentu Teze spolupráce obcí při zajišťování dostupnosti statků a služeb v rámci územního obvodu ORP – Svazek obcí územního obvodu ORP.

Níže ke zobrazení schéma fungování spádového mikroregionu.

Mgr. Ingrid Štegmannová, Ph.D.

vedoucí odd. vnějších vztahů Kanceláře Svazu