14.07.2005
Rozhodnutí Ústavního soudu o novele zákona o střetu zájmů
Zde přinášíme plný text tiskové zprávy Ústavního soudu, podle něhož se ruší novela zákona o střetu zájmů.
Zrušení novely zákona o střetu zájmů22. 6. 2005
Ústavní soud dnes zrušil zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb o střetu zájmů. Své rozhodnutí odůvodnil protiústavním postupem, který předcházel jeho přijetí.
Návrh tohoto zákona byl projednán v Poslanecké sněmovně a schválen dne 24. 11. 2004. Poté byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 28. 1. 2005 zamítl. Zákon byl přesto doručen prezidentu republiky k podpisu, ten jej však s uvedením svých výhrad Poslanecké sněmovně vrátil.
Poslanecká sněmovna s tvrzením, že Senát neprojednal návrh zákona v Ústavou stanovené lhůtě 30 dnů a že marným uplynutím lhůty měl být zákon přijat, dne 22. 2. 2005 zákon znovu většinou hlasů schválila.
Na Ústavní soud se obrátily dvě skupiny senátorů, které využily svého práva a navrhly Ústavnímu soudu novelu zákona o střetu zájmů zrušit. První skupina senátorů namítala vady při přijímání zákona, druhá pak nesrovnalosti obsahové.
Procesní nedostatky při přijímání novely odůvodnili navrhovatelé zejména odkazem na čl. 40 Ústavy, podle nějž je k přijetí volebního zákona třeba, aby byl schválen oběma komorami. Podle jejich názoru lze považovat napadený zákon za volební, neboť novelou zákonů upravujících volby je možno změnit základní parametry volebního systému.
Druhá skupina senátorů poukázala na to, že novela uložila členům zastupitelstev nezanedbatelné povinnosti, které bylo třeba splnit v krátké lhůtě, čímž pro ně změnila v průběhu volebního období podmínky pro výkon funkce. Namítala i porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace.
Ústavní soud nejprve zkoumal, zda napadený zákon byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Zjistil, že napadeným zákonem byla novelizována ustanovení zákona o střetu zájmů, ustanovení zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a o volbách do zastupitelstev krajů.
Zatímco u běžných zákonů lze nesouhlas Senátu překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny, u volebního zákona to možné není. V posuzované věci je tedy základní otázkou výklad pojmu „volební zákon“ .
Podle ústavního pořádku ČR je většina zákonů schvalována v jednodušším legislativním procesu, při němž Senát do legislativního procesu vstoupit smí, ale nemusí, je vázán lhůtou, v níž se o návrhu zákona musí usnést, a jeho postavení je proti postavení Poslanecké sněmovny významně slabší, protože názor Senátu může být Poslaneckou sněmovnou přehlasován. Pro schvalování volebních zákonů však platí pravidla přísnější, zejména je nutný souhlas obou komor Parlamentu, které mají ve schvalovacím procesu rovnocenné postavení. Senát přitom není vázán žádnou lhůtou.
Při hledání odpovědi na otázku, kterých volebních zákonů se přísnější procedura stanovená Ústavou týká, Ústavní soud dospěl k závěru, že výkladem jazykovým ani systematickým se odpovědi dobrat nelze. Těmito typy výkladů lze totiž dospět pouze k rozporným a nejednoznačným závěrům. Proto vyšel z širšího pohledu, zohledňujícího jednak hodnotu přisouzenou Senátu při výkonu státní moci, jednak významu volebních zákonů pro zabezpečení základů České republiky jako právního státu.
Senát je podle důvodové zprávy k Ústavě parlamentní komoru s kontrolní a stabilizující funkcí. Je pojistkou bránící excesům ohrožujícím samy základy demokratického právního státu. Snahu Poslanecké sněmovny snížit roli Senátu, jenž spolu s dalšími institucemi střeží základy státnosti, musel Ústavní soud odmítnout s ohledem na úmysl ústavodárce, ale i z dalších důvodů.
Při interpretaci slov „volební zákon“ vzal Ústavní soud v úvahu souvislost s dalšími ustanoveními Ústavy a smyslem voleb v demokratickém státě, jehož jsou právě svobodné volby nezbytnou podmínkou. Tuto podmínku nelze omezovat pouze na volbu poslanců a senátorů, nýbrž i na volbu členů zastupitelstev územních samospráv. Má-li Senát plnit svoji stabilizační funkci, neexistuje žádný rozumný důvod, proč by při tvorbě volebních pravidel měl tuto funkci vykonávat pouze ve vztahu k volbám parlamentním, a nikoliv obecním. Pro udržení a rozvoj demokracie nejsou parlamentní volby důležitější než volby do samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. Jak ovšem soudce zpravodaj zddůraznil, ne všechny stávající zákony týkající se jakýchkoliv voleb jsou zároveň volebním zákonem ve výše uvedeném smyslu (např. volby uvnitř právnických osob, volby do různých rad a podobně).
Podle Miloslava Výborného je nutné, aby volební pravidla pro volby nejen parlamentní, ale i obecní a krajské nepodléhala neustálým změnám a byla i ztížením procedury pro jejich přijetí pokud možno stabilizovaná. Pokud by byl akceptován názor Poslanecké sněmovny, že i v případě projednávání zákonů upravujících obecní volby je postavení Senátu zcela podřízeno převaze poslanců, nic by nebránilo tomu, aby Poslanecká sněmovna upravovala i zcela rozdílná volební pravidla pro každé lokální a regionální volby podle přesvědčení i jen nepatrné vládní většiny, a to podle toho, jaká nová volební pravidla by této většině vyhovovala. Žádný důvod, proč by měla být zastupitelstva obcí a krajů volena právě dle regulí vyhovujících vládní většině, však neexistuje.
Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že zákon upravující volby do zastupitelstev obcí či krajů je nutno považovat za volební zákon. K přijetí tohoto zákona bylo nezbytné, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou i Senátem, přičemž Senát nebyl při projednávání jeho návrhu vázán lhůtou 30 dnů. Postup Poslanecké sněmovny byl v rozporu s ústavně předepsanou procedurou, proto Ústavní soud návrhu navrhovatele vyhověl a napadený zákon zrušil.
Zákon č. 96/2005 Sb. byl zrušen ve všech jeho ustanoveních, a nikoli pouze v částech, jimiž byla novelizována některá ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev obcí a zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Není totiž možné, aby pro různé části jediného zákona platily různé ústavní procedury nezbytné k jeho řádnému přijetí. Zákon musí být podroben jednotnému projednávacímu režimu, který nemůže být současně jak bezvadný, tak protiústavní. Obsahuje-li návrh zákona části vyžadující ke schválení odlišné procedury, nutno vyžadovat k ústavně konformnímu přijetí takového zákona proceduru nejnáročnější.
Zrušením zákona č. 96/2005 Sb. z důvodu vadného postupu při jeho přijetí odpadl důvod přezkumu ústavnosti ustanovení zákona o střetu zájmů, jejichž zrušení se pro jejich obsah domáhala druhá skupina senátorů.
Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení, tedy dříve než obvyklým vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů. Bylo by totiž v rozporu s principy demokratického právního státu, aby byl tento zákon aplikován v době od vyhlášení nálezu do jeho publikování.
Publikováno: 1. 7. 2005
Michal Spáčil